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推进财税改革 促进经济转型发展
本刊记者 兰辛珍 • 2013-08-19 • 来源:《北京周报》2013年第35期 8月29日出版
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财税改革将成为今年10月举行的十八届三中全会上的重要议题。据一些消息人士透露,十八届三中全会报告初稿中财税改革内容分量最重,笔墨最多。

十八届三中全会被人们认为是和十一届三中全会一样重要的会议。三十五年前召开的十一届三中全会拉开了中国改革开放的大幕。而目前中国经济在经过三十多年的高增长之后,出现增速下滑,增长乏力的困境。在这一背景下即将召开的十八届三中全会将把中国改革开放推向深水区。

在年初新一届中央政府成立时曾明确提出今年经济改革三大目标:财税改革、金融改革、市场体制改革。其中财税改革又被人们认为是经济改革的重中之重。

国家税务总局局长王军在多次会议上都明确指出,财税体制改革是经济体制改革乃至各领域全面改革的重头戏,不仅将促进财税体制结构的优化,而且将对整个经济改革发挥积极的促进作用。

作为财税改革的一大举措,营业税改征增值税已经与8月1日在全国展开。这一税改曾于2012年1月1日首先在上海试点,随后渐次扩大到北京、江苏、安徽等9个省市,在总结这些省市经验的基础上扩大到了全国。

更深一步的财税改革将在十八届三中全会上披露,将对转变中国经济发展方式、保持经济持续健康发展,具有举足轻重的作用。

目前国家审计部门正在对各地方政府的债务情况进行全面审计,据消息人士透露,这是中央政府在摸底地方财政和债务状况,为推进财税改革做准备。

 

二十年的税制贡献

中国35年的改革开放历程中,财税体制改革一直是经济发展的突破口。

上世纪70年代末中国经济改革刚刚起步的时候,中国政府选择从分配领域入手,以放权让利来启动改革。

“当时政府能够且真正放出的‘权’,主要是财税上的管理权,能够且真正让出的‘利’,主要是财税在国民收入分配格局中所占的份额。”中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长高培勇说。

高培勇表示,正是通过财税上的放权让利并以此铺路搭桥,才实现了中国改革开放初期各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进。

上世纪90年代初期,中国改革进入制度创新阶段,高培勇说,又是1993年的财税改革为“从放权让利转入制度创新的经济体制改革”铺平了道路。

目前中国的财税体制,就是1993年财税改革确立的体制,距今整整已经20年了。

1993年财税改革的内容很多,但主要有三点:一是划分中央与地方的事权(财政支出)范围。国防、外交、武警经费,全国性基本建设投资、中央本级的行政事业费, 中央直属企业的相关支出、中央负担的国内外债务的还本付息支出等,由中央政府掏腰包。

地方行政费用, 地方统筹的基本建设投资, 地方企业技术改造和新产品试制费, 城市维护建设费, 地方文化、教育、卫生等各项事业费,由各地方政府自己掏腰包。

二是划分中央财政与地方财政的税收划分。关税、海关代征消费税和增值税,消费税,中央企业所得税,中央企业上缴利润,外贸企业出口退税等十多种税收,属于中央财政固定税收。

营业税,地方企业所得税,地方企业上缴利润,个人所得税,城镇土地使用税,车船使用税,印花税,国有土地有偿使用收入等二十多种税费,属于地方财政固定税收及收入。

属于中央与地方共享税收有: 增值税(中央分享75%,地方分享25%),资源税(海洋石油资源归中央,此外资源税归地方) ,证券交易税(中央和地方各分享50%)。

三是建立转移支付制度。按上述财权的事权的划分,设计上是将60%的收入归中央,40%的收入归地方,支出则是地方占60%,中央占40%,其中20%的收支差额归入转移支付体系进行调节。

1993年财税改革又被经济学者们称为“分税制”改革,就是中央和地方政府税收分开。高培勇说,正是这次分税制改革,使得中央财政充实,通过中央转移支付,平衡不同地区之间的公共财力,从而稳步实现了民生改善、体制创新以及国民经济和财政收入的持续快速增长。

事实也是如此,由于中国改革开放是从东部沿海地区开始的,迅速成为中国经济发达的地区,与此同时,中西部地区却依然很落后。分税制让中央政府从东部地区收来税收,投入到中西部地区进行经济建设。中国经济能持续高增长,分税制功不可没。

 

新情况

中国为什么要在此时进行财税改革?

高培勇说,梳理当前困扰中国经济社会发展的难题可以发现,很多难题的缓解和突破有赖于财税体制改革的深化。比如,加快转变经济发展方式,就要让各级政府有转变经济发展方式的动力,这样的动力从何而来?那就是要调整税收制度。

这是许多经济学者认可的中国必须进行财税改革的注解。换句话说,就是现在的财税体制已经无法给经济发展提供足够的动力了。

近年来,中国经济增速持续下滑,地方财力出现困难,许多地方政府举债投资,以刺激经济。于是中央政府和地方政府财权与事权不匹配的说法开始出现。许多经济学者,特别是地方政府官员都提出,地方财政困难的主要原因在于政府间的财权、事权划分不匹配,中央财政收走的税收太多了。而且多数企业由于效益下滑,要求减税的呼声也很高。

如果企业因为高税赋经营困难,并影响到经济发展的时候,政府应该通过减税加以扶持,这是正确的做法。然而中央政府看到的却并不止是企业经营困难,是地方政府投资无钱,更看到中国经济增长结构和增长方式的不合理和不可持续性。中央政府想通过财税改革改变这一形势。

中央财经大学税务学院副院长张广通说,地方债务问题从源头上来说,就是赤字财政搞经济,随着经济的快速发展,有种泛滥的趋势。但是,地方发展也要实事求是,量力而行,尽力而为,不能因为要政绩而大搞赤字财政。

对于企业减税呼声,这几年中央不断推出结构性减税的措施,减轻企业的负债,尤其是金融危机爆发以来,采取了很多的措施来减轻中小微企业包括居民个人的负担。

但这就面临着一个矛盾,一方面发展经济需要很多资金,而税收又不断减免,这对于一些经济不太发达的地区来说是一件很头疼的事,地方政府缺钱,加上还有很多的债务,而经济发展又不能停滞,那就只能卖土地,搞土地财政。土地财政成为地方财政的普遍模式,在好多地方,卖土地占财政收入的比重很大,甚至比税收还多。

除了土地财政之外,地方政府要么就是乱收费、罚款,要么就是成立各种基金命名的地方政府投融资平台借钱,用权力干扰银行向地方国有企业贷款,向政府的各种投资项目贷款,这又使得现在地方政府欠下了大量的债务,这些债务还在继续膨胀。

“美国底特律汽车城的破产,对中央政府有启示或者有刺激作用。中国经济快速发展的泡沫是很严重的,房地产的泡沫、企业生产能力过剩的泡沫,以及地方债务累积额的泡沫等,任何一个泡沫一旦破裂,后果是非常严重的。”张广通说。

张广通认为,在这种大背景下,恐怕也要用财税改革来寻求改革突破口。中国经济要从一个泡沫经济、粗放式经济,转化为集约、健康稳定,可持续发展的经济发展方式,走向一个健康的、升级版经济发展模式,这对财税改革提出挑战。

 

需要怎样改?

国家信息中心预测部世界经济研究室副研究员张茉楠表示,中国目前的财税分权并没有赋予地方独立的税权,而且中国式财政分权没有在地方层次上形成水平制衡,这就意味着中国式财政分权并不是在一个公共财政的架构下进行的分权,而仅仅是在一个等级管理体系中的权力划分。

张茉楠认为,下一步的财税改革应以推动财政分权改革为重点。所谓财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围,允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。

“中国需要重新调整中央和地方的财权事权分配,逐渐改变以地方政府融资平台为主体,以土地储备作为抵押支持,以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式,开辟地方政府新的财源来取代目前的土地财政。”张茉楠说。

张茉楠认为,重中之重是将那些被误配置给地方政府的交叉事权,如司法、社保、教育、医疗等上收至中央政府,由中央政府承担主要资金责任,同时一些误配置给中央政府的事权也要悉数还给地方。

张茉楠说,更加具有挑战性的财税改革是,要逐步建立全口径财政预算,由各级人大审批包括一般财政预算、政府性基金预算、完整的国有企业资本经营预算在内的公共预算。

财政部财政科学研究所所长贾康表示,加快财税改革,当前有三方面的重点事项无可回避,必须紧紧抓住。首先是要加快政府职能转变,消除产生基层财政困难、巨量隐性负债和“土地财政”短期行为等的制度性原因。

对于目前社会上有人质疑分税制改革,贾康表示,国际经验和中国实践都证明,搞市场经济必须搞分税制。近些年的一些问题恰是分税制在省以下的贯彻落实受阻而产生的。

其次,加快资源税及相关配套改革缓解中国资源、环境制约,促进节能降耗和可持续发展。贾康认为,中国经济发展受资源、环境瓶颈制约日趋严重,经济粗放发展方式,节能降耗、加快方式转变的实质性进展远不能令人满意,一大重要原因,是基础能源产品和初级产品的比价关系与价格形成机制仍严重扭曲。

贾康说,中国原油、天然气资源税改革已经在全国展开,今后应扩大这一改革的品种覆盖面,特别是中国消耗最大的能源品种煤炭,应尽快实行此项改革。

贾康认为,第三个无可回避的方面是,财税改革应起到缓解收入分配领域的矛盾的作用,如通过优化再分配机制和房地产调控机制等,促进社会和谐、共同富裕。

贾康表示,中央政府要有改革的魄力和勇气,改革中既得利益阻力明显,改革任务艰巨,但财税改革属于经济可持续发展中不能回避的制度建设任务,不能放松。

 

改革前景看好

营业税改增值税试点是财政部作为财税改革的重点举措推动的,目前来看,营业税改增值税试点成效,以及在全国的推广,都让人们财税改革的前景表示乐观。

江苏“营改增”试点于2012年10月1日起正式实施,试点行业包括交通运输业、研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁及鉴证咨询服务。从江苏省财政厅公布的信息来看,短短几个月时间,这一改革在江苏呈现出积极的效应。

首先是结构性减税效应明显放大。从全省整体看,规范了税制,在试点行业内基本消除了重复征税,实现税负公平和区域整体税负下降。试点十个月来,共计减税95.54亿元,减税面达96.61%。随着减税面逐步扩大,对扩内需、促增长产生巨大带动作用。

二是产业转型升级明显加快。“营改增”增强企业主辅分离的积极性,促进了产业分工细化。以徐工集团为例,“营改增”推动企业理顺增值税抵扣链条,将旗下运输、配送服务分离出来,成立多家物流和融资租赁专业公司,企业做强主业、做大辅业势头强劲。

更重要的是,“营改增”既促进传统制造技术升级改造,又提振企业更新设备的信心。江苏实施营改增试点过程中,虽然试点行业一般纳税人占全省一般纳税人的比重仅为6.58%,但其设备采购额占比却高达22.58%,投资增速明显加快。研发和技术、物流辅助、有形动产租赁等设备抵扣规模较大的行业,其固定资产抵扣税额占全部试点纳税人73%。

这些效应正是中国经济转型所希望看到的。

“从战略角度看,实施财税改革不仅是要减轻企业税负,合理优化税制,更重要的是通过改革,促进经济发展方式的转变。”贾康说。

 

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