改革开放以来，多元化社会逐步形成，公众的利益主体意识觉醒，利益表达需求强烈，如何畅通群众利益表达诉求，实现和平、有序参与社会治理，是构建社会和谐、平安的关键。《决定》提出“建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制”，对进一步完善重大行政决策公众参与程序，畅通群众表达利益诉求提出新要求。
为了规范重大行政决策，保障决策中的公众参与，2008年国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》提出要完善重大行政决策听取意见制度，增强行政决策透明度和公众参与度，要求各级政府在制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见，推行重大行政决策听证制度。实践中，重大行政决策制定中的公众参与得到初步运用，也取得较好成效。目前，重大行政决策中的公众参与机制需要进一步完善。
第一，畅通重大行政决策的信息。公众参与重大行政决策的前提条件是决策信息公开，不清楚决策内容，也就无从参与。决策者在征求意见时不仅要公开决策内容、出台决策背景、决策拟解决的问题，还要分析政策可能对部分群体利益带来的影响以及减少或消除这些影响拟采取的措施。信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公众参与的广度和深度，如果大多数公众对政策制定的背景材料并没有充分掌握，而且在参与决策的公众与决策者之间拥有的信息量出现巨大差异的情况下，双方事实上无法在平等的基础上进行对话，达不到协商对话条件，影响达成政策共识的基础。
第二，健全利益代表机制。公众参与又称为“利益相关者参与”，公众参与是群众利益诉求表达的重要渠道，它强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，指参与者基于其自身利益可能会受到行政决策影响而参与行政决策过程，防御决策权的滥用。现有的重大行政决策规定对谁是利益相关者、利益相关者是怎样被代表的、最适合利益相关者参与的形式是什么等问题并不是非常清晰。
公众参与并不仅仅是增强决策的民意性质，更重要的是分析决策对相关利益和相关利益人的影响，并听取他们的意见，表达他们的相关利益诉求。在多元社会现实中，公众参与重大行政决策本质是通过真诚理性的讨论，在公民沟通、交流、表达、妥协的基础上，就决策达成共识。其核心要素是协商与共识，有理性的、有质量的决策。因此，培育和发展利益共同体的社会组织，是提升公众参与质量的重要内容。
第三，完善公众参与反馈制度。重大行政决策的公众参与的宗旨就是使受到影响的利害关系人都能够表达自己的意见，任何公民都可以从自己的立场出发阐明自己的利益诉求，众多的利益诉求放在一起进行交锋和碰撞，最后形成的结果就可能是经过博弈后具有整体平衡性的利益诉求集合。
重大行政决策并不能使每种利益诉求都得到充分实现，也不是对现实利益重复表达，而是“必须着眼于维护最广大人民根本利益”，根据公平正义原则，结合变化了的社会条件实现对现实利益再调整。但是，公众参与一方面防止政策单方面决定，另一方面也要求决策者对利益调整作出说明，也就是参与就必须有回应，有反馈。所以，不仅是听证会，所有的公众参与都必须有回应，决策部门说明理由必需全面，回答所有的利益诉求。
第四，推行重大行政决策目录管理。目前只有重大行政决策需要有公众参与，然而重大决策中“重大”还仅仅是个定性概念，何谓重大并不是一个达成共识的概念，却影响公众参与决策范围。因此，目前一些地区探索重大行政决策目录管理，界定重大决策范围，保障公众参与领域，这是一个现实的选择。
实行重大行政决策目录管理，便于提前向社会告知拟决策事项，保证重大行政决策前有一定的公众咨询期限，公众有较充分时间展开讨论，做到决策中畅通群众利益诉求，实现决策中决策者与利益相关方的理性对话、协商。
作者系广东财经大学法学院教授
