从国际法角度研究法治问题除了引起了以联合国为代表的国际组织的关注外,它还在一定程度上吸引了学术界的目光,包括国际法领域以及更为宽泛的国际关系和政治学领域。
一、法治:国内和国际视角
1. 法治的定义
本文中所述的“法治”是一个宽泛概念,关于该概念的内容有多种不同定义。在定义该概念方面的难度更多存在于如何在法律和政治学范畴加以应用,从而导致因个人主攻的研究领域不同而使定义有所差异。在此,我将主要依赖于国际法对“法治”概念的研究方法。
联合国秘书长对法治概念的定义如下:
“法治是一种治理原则,要求所有个人、公私机构和实体(包括国家本身)遵守公开颁布、平等执行和独立审判且符合国际人权规范和标准的法律。它要求确保遵守法律至上、法律面前人人平等、遵纪守法、公平适用法律、分权、参与决策、法律明确性、避免主观武断以及程序和法律透明度原则。”
国际法学者一致认为实现“法治”需要具备四个要素,而这些要素大部分都在联合国秘书长的定义中有所体现。
首先,法治的含义是在获得法律授权的基础上行使公权力,而且应受法律所管辖。换言之,国家和国家机关只能行使那些法律明确许可的权力。就国际社会而言,国际组织亦应如此。
第二,法治要求公共机构不得随意更改法律,即他们必须在法律设定的限制内行事,另外除非他们拥有这些法律的明确授权,否则不得修改法律。
第三,法治要求公权力的行使必须与基本的民事和政治人权相一致。因此,尊重法治精神不仅意味着国家所有公共机构均应依法行使各项职能,而且意味着向它们赋予权力的法律必须国家应遵守的国际义务相一致,尤其是联合国秘书长定义中所指出的“国际人权规范和标准”。
第四或许也是最重要的是,法治要求在国际和国家层面制定针对行为违反法定义务的公权力的问责制度。因此,国内法院和仲裁法庭担负的职责——司法职能——是至高无上的,即使国家已经制定了其他问责机制。应该着重强调的是,这个要素背后的基本原理并非一定要为公共机构设立鼓励守法的激烈措施。相反,该要素背后的理念是为因公共机构违背自身义务而遭受迫害的受害者提供保护和赔偿机制。
2. 法治的国内和国际视角
人们通常认为从法律角度看,“法治”有两个不同的视角,即国内视角和国际视角。在探讨这两个视角之前,我要强调的是上述法治要素对于国内和国际视角同样有效。
法治的国际视角是指国家和其他国际法人(例如所涉及的国际组织)应遵守国际法律义务,并为违反这些义务的行为承担责任或负责。联合国秘书长认为,在国际层面强化法治能够“使国家开展的行动具备可预测性和合法性,加强主权平等,并加强国家对于境内和司法管辖范围内所有个人所承担的责任。”此外,联合国秘书长还认为“全面履行《联合国宪章》和包括国际人权框架在内的其他国际文件所列明的各项义务对于共同维护国际和平与安全、有效应对日益涌现的各种威胁以及填补国际犯罪方面的问责空白具有重要意义。”
另一方面,法治的国内视角是指国家、国家机关以及国家内部法律体系的国家工作人员应遵纪守法,并确保这些实体为违法行为承担责任。特别是国内层面的法治旨在“以使宪法作出的担保、法律、政策和规定生效和有意义的方式执行、拥护和审判法律(包括刑法、公共或私营领域的法律),并根据国际规范和标准确保所有公民享受保护、安保、安全和公正”。
这种差异似乎非常重要,然而从法律角度出发,二者之间的相关性却非常有限。的确,正如下一部分中所论述的那样,在联合国看来,这种差异可能对于阐述联合国开展的各项活动非常重要,而且能够通过有趣的方式确保组织遵守法治精神,但在很多情况下,法治的国际视角和国内视角彼此关联而且联系紧密。事实上,违反国内法律义务——即不遵守国家法治原则——通常也会导致违反国际法治原则。在人权问题上尤为如此,而且这种情况也适用于环境法和刑法领域。
因此,国内与国际法治之间的严格差异在某些情况下需要维护国际主权利益,因为遵守国家法治原则一直被视为一项排他性的主权和内政事务,但从国际法角度出发,这种情况并非总是非常合理和具有较强相关性。