信访制度在设计和定位上，首先是着眼于政治的，其他功能都是“为人民服务”与“群众路线”的副产品。从法治的角度来看，信访在实践中有可能会陷入一种制度性不信任悖论，增大社会治理成本，降低解决问题的能效，并最终消解法治。用钱来摆平当事人，无原则地满足民众的要求，不能给民众确定明确的底线，虽然可能会暂时解决当事人之间的纠纷，却会通过示范效应进行制度诱导，只会导致民粹主义的倾向，放纵民众的欲望。在社会共同体中，公民的自由和权利不是流于欲望的放纵，而是意味着自律、社会责任与公民义务。因此，好的制度必须提供公民欲望的抑制机制，培养有德性的公民。
一、信访的制度化与功能定位
“信访”实质上一直是党和政府工作的基本内容与处理人民内部矛盾的基本方式。在理论上，信访是从“为人民服务”和“群众路线”的政党的立党理念与政府的工作理念中派生出来的。但信访被制度化与法律化，至少需要两个前提条件，一是社会纠纷的大量膨胀，将社会纠纷吸纳进政党与政府工作中予以制度化解决的需求旺盛；二是法律理念的进步，信访的法制化需求旺盛。在上个世纪90年代，这两个条件同时被满足了。尽管在此前，党和政府同样有大量的问题需要通过信访的渠道来解决，但至少到那时为止，社会纠纷无论在数量还是规模上，基本还在党和政府个别化解决问题的容纳限度内。随着社会转型，特别是社会主义市场经济步伐的迈进，党和政府不得不开辟新的制度化渠道，以将社会纠纷吸纳进体制内进行解决。当然，这种社会纠纷被定位于人民内部矛盾的性质。人民内部矛盾需要通过解决人民内部矛盾的方式来处理。所以，社会纠纷本身被中立化，不再简单地以“闹事”等对待，特别是经过法律话语和权利话语的过滤，社会纠纷中各方主体的诉求被界定为“合法权益”。
不过，信访制度在设计和定位上，首先是着眼于政治层面。《信访条例》在第一条表明了信访的立法目的及对信访功能的基本定位，即“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序”。因此，信访工作，不但是关涉社会生活中具体纠纷与事务的处理，在根本上关涉的是党和政府的基本政治功能定位。从政府的角度来看，即信访制度设计的初衷首先是“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。而从人大、人民法院、人民检察院机构内设立信访部门来看，遵循的是同样的要求。对于信访制度的政治定位，反映了党对于执政基础的深度考量。党执政的道义基础实质上是“为人民服务”。这要求党必须时刻严密注意党及其领导的国家机关等与群众的密切关系。无论在革命年代还是和平建设年代，人民群众的支持是党获得和保持合法性的基础。正是从这样的政治高度上，制度化和法制化的信访，被赋予了重要的政治功能。
这从根本上反映了信访在党和各级国家机关、企事业单位工作中的重要性，因为信访已经被上升到了政治高度。而由此派生出来的群众利益表达与政治参与、保护信访人的合法权益，及基于社会管理目标而欲实现的“维护信访秩序”、解决纠纷及监督等目标和功能，都是围绕着党及其领导的各国家机关、社会团体及企事业单位的“为人民服务”及“群众路线”的基本理念与工作方针展开的。
二、信访逻辑对于法治的消解
信访的基本政治功能，是通过具体的功能设计来实现的。因此，一旦存在制度设计缺陷或在实践中具体功能的发挥出现偏差，就会妨碍基本功能的实现。从法治的角度来看，信访在实践中有可能会陷入一种悖论，增大社会治理成本，降低解决问题的能将，并最终消解法治。
第一，信访可能会使民众陷入制度性不信任的悖论。信访机构一般并不直接处理纠纷，而是承担中转的功能，即将受理的诉求转给相关部门处理，最多是进行一定的督促。当事人的诉求经过信访机构的中转，有可能又重新回到了最初处理的机关或部门。既然当事人将其诉求反映到信访机构，即表明当事人对于最初处理机关或部门的不信任，如果经过信访程序后回到起点，只会导致对最初处理机关或部门及信仰机构的双重不信任。实际上，民众对于党和政府的评价，不可能是完全客观的，而是以自己诉求失败的切身感受来扩大化党与政府的治理结果。同一般人的行为一样，党和政府不是做得越多越好。做得越多，做得不好的就越多，随之引起的不信任感就会被放大。当这种感受与道德话语和道德审判联结起来的时候，更容易诱发和强化其他人对党和政府的不信任感，甚至会引起对中央与上级信任感的丧失和失望。
其次，信访增大了社会治理成本。尽管在法律上信访次数和层级是受到限制的，但在解决问题的压力下，实际上没有办法形成有效的制度性抑制。对于信访事件，当事人和信访机构是按不同的逻辑来运作的，当事人为了让自己的诉求得到满足，总希望把小事闹大，引起上面的关注，而信访机构由于考核机制的作用，往往希望大事化小。在这种博弈中，当事人最终可能会把事情“闹”到北京去，基层信访机构的对策是摆平，一般通过金钱或予当事人以各方面的利益倾斜来处置；而上级信访机构最多只能督促案件来源地政府等进行解决。这导致两种倾向，一是压力上移，上级本想让纠纷化解在基层，通过信访制度渠道来实现监督同级或下级的功能，却无形中将纠纷引到了自己手中，增加了自己的工作量与工作强度，导致上级部门，特别是国家信访局不堪重负；二是使基层政府的工作重心发生变化，维稳成为核心任务，却没有办法真正解决层出不穷的信访事件，怕上级追究，就采取息事宁人的手段，自己不好解决的就推给其他部门或上级。而对于当事人纠纷的解决来说，信访机构的存在，诱导了当事人不停地启动信访机制，造成同一事件反复上访、多部门上访，却不能发挥有效解决问题的功能。我国几乎在所有的国家机关与国有企事业单位中均设立了相关的信访部门，信访部门与相关部门之间存在一定的职能交叉与重叠，机构叠床架屋，层次混乱，职权不清，使问题的解决进一步复杂化。也就是说，信访机构的设置使国家机关之间的关系与纠纷本身复杂化了，从而大大增加了社会治理成本，却同时降低了解决问题的能效。
最后，信访会消解法治的权威。尽管信访本身被制度化和法制化了，但并不代表信访的合法运作就不会对法治权威形成打击。近年来，我国的涉法涉诉信访数量急剧增加，在所有信访案件中所占的比例居高不下。尽管这确实反映出司法的一定问题，但并不由此得出司法解决就是错误的结论，也不能由此得出当事人的诉求都是合法合理的。司法的权威，在于依法作出的司法裁决具有终极性和确定性。而这些在很大程度上被信访给破坏了。实际上，我国对于信访几乎没有实质性的限制，几乎任何问题都可以诉诸信访。信访的无限制，导致已有司法结论的问题同样可以诉诸信访；在程序上，司法有明确的层级和次数的限制，这在信访当中同样几乎是没有任何限制的。因此，在信访面前，司法解决的结果就变成了非终结性的，确定性被推翻，司法的程序限制功能也丧失了，从而司法的权威因为信访制度而遭到了打击。从解决方式上来看，司法解决是导向于法治的，而信访则是导向于人治的。信访的解决方式是非法治化的，是个别的，个别人特别是领导的意志在发挥着决定性的作用。在此意义上，信访会构成对法治的消解。
三、民粹主义与公民德性的培养
从信访纠纷的解决结果上看，一般问题的解决都是以“钱”来实现的。这一方面是因为现在的信访纠纷往往与经济有关，另一方面反映出政府等在解决信访问题上策略的单一性。为了摆平当事人，而又不能进行依法弹压，政府往往会进行突破原则底线的处理。这样的处理结果，往往会使能“闹”的人获得额外的利益，而让处于同样情况的其他人产生对政府的失望，平等原则遭到了破坏。“不患寡而患不均”，分配不公的破坏性比之没有资源进行分配还要大，从而引发新一轮的上访。给民众传递的错误信号，同样会令信访机构陷于困境。因此，用钱来摆平当事人，无原则地满足民众的要求，不能给民众确定明确的底线，虽然可能会暂时解决当事人之间的纠纷，却会通过示范效应进行制度诱导，只会导致民粹主义的倾向。民粹主义，就是无限制地放纵民众的欲望。“如果一个政府更多地以金钱来解决问题，它的政策就会培养‘刁民’，民粹主义就会抬头，地方就会变得难以治理，地方官员也会有所怨言；而如果中央不断出台政策将许多社会事务重新抓起来，原本属于经济性的地方事务就有再政治化的危险。然而，面对越来越复杂的社会，政府很难采取不偏不倚的对策，其结果可能是既培养了民粹主义又消弱了地方政府的领导。”
公民不仅仅是一个社会共同体中的权利享有者，还是一个奉献者，是对社会共同体的存在和维持负有义务的主体。现代公民社会意图在政治国家之外再造一个自主空间，抵制和对抗政治国家的侵袭。然而，在这个建构过程当中，公民身份其实产生了双重性。首先，公民是一个私的个体，权利（欲望）的逻辑在这个模式设计中是符合人的本质的规定性的；其次，公民是社会共同体的成员，有建立和维持社会共同体存在的基本义务。公民身份的双重性中，隐含着权利（欲望）逻辑与义务逻辑的冲突。在社会共同体中，公民的自由和权利不是流于欲望的放纵，而是意味着自律、社会责任与公民义务。也就是说，权利的享有不是无条件、无代价的，而是要同时担负相应的义务。一个有德性的公民，必须是对共同体有担当的主体，而非一个无限索取却不回报的主体。
从制度的角度来看，一个制度的好坏与民众德性的塑造存在一种互动关系。实际上，好制度的维持要有好的公民德性，好的公民德性，亦会促进好制度的完善与功能发挥。一个诱导民众无限释放欲望的制度，最终只会既毁坏制度，又毁坏民众的心性。好的制度必须提供公民欲望的抑制机制，培养有德性的公民。良好的公民和政治家对国家和民族应该具有节制的德性，他必须懂得限制人民欲望的重要性，因而，出现了下述情况就是要不得的，即“解除了人们对其情欲的限制，而使之在某一方面更方便、更心安理得地侵犯社会的法律”。
作者:孟庆涛,西南政法大学人权教育与研究中心主任助理，法学博士
