日前召开的国务院常务会议决定，要以法治方式推进社会救助制度建设，抓紧把已有的成功做法上升为法规制度，既防“冷漠病”又不“养懒汉”。毫无疑问，在中国社会救助制度建设进程中，这是具有里程碑意义的一项重大决策。
社会救助、社会保险和社会福利，是我国社会保障制度的三个基本支柱。自1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》以来，我国先后建立起了城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度、孤儿基本生活保障制度、高龄津贴制度、灾害救助制度、五保供养制度、流浪乞讨人员社会救助制度等，仅城乡低保和五保制度覆盖的贫困人口就超过了8000万人。如果再看中央和地方社会救助与自然灾害救济费的财政预算增幅，据2013中国民政统计年鉴，已经从十多年前的几十亿元增加到了2012年的2029.5亿元，增幅惊人。与此同时，十多年来，慈善事业的社会捐赠也从每年几十亿元增加到了每年上千亿元左右。不可否认，社会救助方面取得的成就是我们社会保持和谐稳定的重要因素。
但也必须看到，我国的社会救助制度建设最大的缺陷，是没有一部社会救助法，也没有一部慈善法。不久前，安徽某地以“对其他人不公平”为由，叫停网友对3户困难病人的募捐行为，让人大呼荒唐。这虽是一个特殊事件，但也和社会救助的立法缺位有一定关系。许多国家的经验证明，社会救助法和慈善法，一个规范政府行为，一个动员并规范社会力量参加救助，具有重要的制度性保障功能。尤其在我国颁布社会保险法以后，社会救助立法缺失带来的问题日益突出，社会救助与社会保险之间的衔接缺乏法治保障。
由于制度缺失，包括大病救助在内的许多社会救助在全国还存在很大不平衡，不少地方贫困救助面偏窄，有些地方下达贫困救助指标，控制人数。此外，由于缺乏法律规定，整个社会对救助政策也难以有统一认识，有人片面理解“输血救助”，也有人过分强调“造血功能”和“不养懒汉”原则，对本该实施的紧迫救助漠然处之。而慈善缺乏立法，也难以规范捐赠行为。此次国务院常务会议提出以法治方式推进社会救助制度建设，必将大大加快社会救助的立法进程。更为关键的是，社会救助的法治化，将促成社会救助行为从行政主导到权利主导转型，使公民能够通过规范的法律保障得到救助，政府的救助行为也会得到系统规范。
社会救助制度的法治化，也会对公益慈善事业产生较大促进。根据不少国家的经验，公益慈善事业既包含款物的捐赠，也有志愿服务，还有大量的专职社会服务人员。如果能够通过社会救助立法开发这一丰富资源，我国的很多社会问题都会得到较为妥善的解决，社会建设水平也会得到较大提升。
社会救助制度的法治化，既是政治过程，也是社会发育的过程，既需要各级政府总结多方面的经验，进一步完善社会救助行政管理机制和预算管理办法，更需要社会与政府之间的积极互动，促成我国法治型城乡社会救助体系尽快确立。
(王振耀 作者为北京师范大学中国公益研究院院长)
