在美欧等资本市场发达的国家，对中小投资者予以保护的法律法规已经相当成熟，但在中国，对中小投资者的保护制度还在完善中。2013年12月27日，国务院发布了《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》，这是中国资本市场发展历史上第一份全面、系统地规范中小投资者保护的文件。
这一文件从九个方面对资本市场上中小投资者权益的保护体系进行了全面构建，被市场称为投资者保护“国九条”。由于这份文件由国务院发出，而非证监会，因此引起市场高度关注，被市场看作是指导中国资本市场中小投资者权益保护工作和促进资本市场持续健康发展的纲领性文件。
证监会新闻发言人邓舸称，《意见》紧紧围绕中小投资者最关心的收益回报权、知情权、参与监督权和求偿权等基本权利，做出了具有针对性的制度安排，是我国资本市场发展历程中一个重要的里程碑。
北京大学金融与证券研究中心主任曹凤岐表示，保护中小投资者合法权益，过去都是由证监会提出的，此次“国九条”将投资者保护上升到国家层面，更具有权威性和指导性。
曹凤岐说，成熟市场国家经验表明，投资者权益保护是资本市场监管和法制的核心与灵魂，“国九条”的出台仅仅是投资者权益保护工作的开始，下一步，包括修改完善《证券法》和其他配套制度措施有待进一步推出。
强化对投资者权益的保护
2013年中国资本市场上有许多让投资者愤怒而又伤心的事情，其中生产稻米精深加工产品的万福生科上市造假就是一例。2011年万福生科在A股创业板上市，随即就有媒体不断爆出万福生科利用夸大业绩的方式获取上市资格，但万福生科一直否认。后来在一些学者和媒体的不断追查和指责下，2013年3月2日万福生科发布公告，承认2008年至2011年累计虚增收入7.4亿元左右，虚增营业利润1.8亿元左右，虚增净利润1.6亿元左右。万福生科上市时股价为31.95元，到2013年4月22日被停牌时只有5.65元，投资者损失惨重。
曹凤岐说，在内幕交易、欺诈发行等违法违规案件中，中小投资者是首当其冲的受害者。
中国证券投资基金业协会的一份报告指出，投资者结构中，中小投资者占比高是中国资本市场的一个显著特征。目前在中国资本市场，99%以上的投资者是投资金额少于50万元人民币的中小投资者，股票交易总量的60%是由中小投资者完成的。几乎没有理财经验、缺乏证券基础知识的中小投资者在中国资本市场上是多数，风险承受能力薄弱、自我保护能力不足，在信息获取等方面均处于弱势地位。因此保护中小投资者的利益也是中国资本市场发展过程中最为关键的环节，
但过去对中小投资者的保护更多的是在证券交易所或者证监会的规章制度中提到，且缺乏进一步的操作规章，对中小投资者权益的保护未充分落到实处，销售机构“重规模、重业绩、轻投资者”现象很普遍。
中国证券投资基金业协会的报告认为，《意见》的出台无疑是为中小投资者保护提供了强有力的制度，保障中小投资者知情权、健全上市公司股东投票和表决机制、建立多元化纠纷解决机制、完善中小投资者赔偿制度等多项极具针对性的措施，对资本市场中小投资者保护具有重要意义。
报告认为，《意见》最大的价值在于，将关注的重点和导向从融资者转向了投资者，从上市公司转向了广大的中小投资者。这改变了长期以来中国资本市场缺乏专门的保护投资者尤其是中小投资者权益的制度。
中信证券分析师王勇表示，中国资本市场目前的基本制度是从国际市场舶来的，但是中国资本市场与西方市场相比有自己的很多特殊之处，特别是为数众多的中小投资者的存在是西方市场所不存在的，中小投资者的资金量虽不如庞大的机构，但他们是市场的基础，因此制度层面上必须考虑到他们的特殊性。中国资本市场对国际市场的学习，不是跟在他人后面亦步亦趋，而是要站在西方的肩膀上，学习他人的长处，并根据我们本国的特点加以制度创新和完善。正是在这一点上，此次“国九条”提出的许多内容是值得高度肯定的。
王勇说，国务院办公厅针对资本市场中小投资者合法权益保护工作出台专项意见系首次，这体现了监管高层对资本市场发展的重视，有利于提升资本市场中小投资者的信心。在下一步实施中，投资者有望切切实实感受到这一政策带来的好处。
重在落实
“保护投资者政策需要真正落到实处，才会有效。”王勇说。
王勇认为，政策落实的助力可能首先来自中介机构，而非上市公司。因为中介机构是公司上市的第一个参与者和利益获得者。
王勇表示，《意见》出台将对券商等中介机构的传统业务模式提出了一些新的挑战。比如《意见》创新性地提出，研究实行证券发行保荐质保金制度和上市公司违规风险准备金制度。王勇说，从承销保荐业务看，保荐质保金制度的推出将加大保荐机构的责任，使券商在推荐企业上市的决策中更为谨慎。
《意见》还提到，基金管理人应当切实履行分红承诺，并努力创造良好投资回报。公司不分红未达整改不得再融资。王勇表示，中国公募基金的持有人大部分是中小投资者，《意见》要求公募基金管理人探索与基金持有人利益一致的模式，这是全新要求，将引导公募基金管理人更加注重绝对回报。
王勇表示，这些政策等于是对中介机构提出了严格的要求，一些不达标的企业上市申请保荐业务他们就不能接了，对他们来说是个很大损失，能否抵制住利益诱惑，很难说。
2013年8月证监会主席肖钢在《求是》发表的署名文章，对资本市场上违法但得不到处罚的情况进行了披露：“目前资本市场的法规规则超过1200件，问责条款达到200多个，但其中无论是刑事责任还是行政、经济责任，没有启用过的条款超过三分之二。其中既有立法修法不及时、不具体的问题，也有执法体制不适应，地方保护主义依然存在的问题；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不坚持原则的原因。这些因素长期存在，致使相当一部分责任追究不了。近年来证监会每年立案调查110件左右，能够顺利做出行政处罚的平均不超过60件。平均每年移送涉刑案件30多件，最终不了了之的超过一半。”
中国资本市场存在的这种状况，让人们很担心，此次“国九条”是否也会落个相同的命运，如果真这样，那中小投资者权益保护就成了一纸空文。
“国九条没有以证监会的名义发布，而是以国务院的名义发布，可能也是考虑到了落实因素，可以加强落实的力度。”王勇说。
王勇说，国务院办公厅在发布《意见》时，文件开头提到的发放对象，包括地方政府和各部委和直属机构，这表明了国务院对政策落实的信心和决心。从中可以看出，国务院将对违反《意见》的行为强化执法协作，通过上市公司、中介机构所在地监管部门与交易所、司法机关等的密切配合，来进行严厉打击。
《意见》特别强调，各地要建立侵害中小投资者合法权益事件的快速反应和处置机制。证券监管部门、公安机关应当不断强化执法协作，完善工作机制，加大提前介入力度。“也就是说，在出现可能给投资者带来损失的非法事情发生时，监管部门就应该介入了。而不是投资者损失后投诉才介入。”王勇说。
附： 国九条主要内容
1、健全投资者适当性制度
2、优化投资回报机制
3、保障中小投资者知情权
4、健全中小投资者投票机制
5、建立多元化纠纷解决机制
6、健全中小投资者赔偿机制
7、加大监管和打击力度
8、强化中小投资者教育
9、完善投资者保护组织体系
