其次,欧盟机构改革将被搁置。欧盟2004年和2007年扩大吸纳了12个新成员国加入,但机构上并未对此做好准备,扩大后的欧盟面临的一个严重问题就是决策效率低、行动能力差。《欧盟宪法条约》和《里斯本条约》的核心目的都是对欧盟进行机构改革。如将部分领域的表决从“一票否决”纳入到“有效多数”,改善欧盟议而不决的现象;合并欧盟委员会外交委员和外交与安全政策高级代表职位,整合内部资源,提高对外代表性;取消轮值制度,设立“欧盟总统”职位,以保持欧盟工作连续性等。由于《里斯本条约》难以如期生效,相关机构改革将随之搁置,欧盟的决策效率和行动能力也难有改善。
第三,影响欧盟处理具体问题。今后一段时间内,欧盟将困扰于条约问题,可能分散处理其它问题的精力。6月19-20日的欧盟峰会,欧盟首脑原计划讨论油价、粮价上涨等迫在眉睫的问题。但《里斯本条约》发生“以外”,令欧盟首脑不得不把条约问题列为会议重点。7月1日,法国将接任欧盟轮值主席,总统萨科奇去年上任以来就为此精心准备,希望在能源、安全、移民等问题上有所作为。但《里斯本条约》被否决打乱了法国的计划,轮值期间将不得不用大量精力去处理条约问题。有欧洲媒体戏言,萨科奇可能成为“危机主席”。
推动一体化需要化解难题
《欧盟宪法条约》、《里斯本条约》先后遭否决,显示出欧洲要顺利推动一体化进程,困难重重。
从近期看,欧盟的迫切任务是拯救《里斯本条约》。2005年《欧盟宪法条约》被否决后,欧盟成员国对条约进行了艰苦修改和谈判才达成《里斯本条约》,十分不易。而且,有2/3的成员国已经批准了这一条约,要再次进行修改大多数成员国都难以接受。在条约被否决的情况下,6月19日,英国议会仍然完成了条约的批准程序,这显示出欧盟不愿放弃这一条约。
解铃还须系铃人,《里斯本条约》被爱尔兰否决,也应该由爱尔兰寻找解决方案。爱尔兰否决欧洲一体化进程中的条约并非第一次,2001年公投就曾否决《尼斯条约》。随后欧盟在条约中给予爱尔兰一定照顾,第二年再次举行公投才获得通过。此次,如果爱尔兰再次举行公投,让条约顺利通过,可以说是最理想的解决办法。要做到这一点,还需要其他成员国共同努力。从时间上看,为显示对爱尔兰公投结果的尊重,即便再次举行公投,时间安排在今年的可能性不大。因此,接下来这一段时间,其他未批准的成员国还应继续进行批准程序,为爱尔兰政府寻找解决办法创造条件。
从长期看,欧盟要顺利推动一体化进程,需要做好两件事。一是改善经济。两次条约被否决都与经济形势有很大关系。当经济形势不好时,民众很可能把对政府的不满发泄在公投中,导致一体化条约受到牵连。从近年的情况看,欧盟经济总体发展缓慢,受全球化冲击严重。主要问题在于福利体制改革不到位,研发创新不足。法国总统萨科奇上任时多次表达改革决心,但至今进展却不如人意。欧洲劳动力成本高,纺织等传统产业已逐步失去竞争优势,迫切需要通过开放高新技术来带动经济增长。
第二个是需要加强精英与民众的沟通。从战后的一体化进程看,一体化给欧洲带来了繁荣与稳定,欧洲国家都是受益者,但民众似乎并未意识到一体化的好处。就爱尔兰而言,入盟35年来受益良多,从欧盟获得的援助达640亿美元,已从落后的农业国变成人均财富仅次于卢森堡的欧盟第二富国,但此次公投却否决了对欧洲一体化至关重要的《里斯本条约》。政治精英需要加强与民众沟通,改善欧盟在老百姓心中的官僚形象,让他们认识到一体化的好处。从长远看,一体化要顺利前进,离不开民众的支持。
从历史上看,欧洲一体化进程是在挫折中前进的。此次《里斯本条约》被否决对欧盟打击沉重,但一体化进程不会因此停滞。目前,欧盟正在为解决条需问题寻求办法,继续推动一体化仍是欧盟未来的发展方向。
(作者为中国现代国际关系研究院欧洲所专家)
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