自2005年起，国家连续6年7次提高企业退休人员基本养老金，养老金翻了近一番，但两者之间的差距仍然较大。由企业职工与机关事业单位之间养老金制度不同形成的“双轨制”备受诟病。有观点认为应该取消双轨制。
这个问题在全国人大代表、中国人民大学教授、社会保障学者郑功成看来，并非如此。他认为，双轨制并不是问题的关键，双轨制下的待遇差距大才是根本问题。“因为从国际上看，许多国家都是双轨制却并未引起公众反感，原因在于人家没有我们这样的差距，而是适应不同群体方便制度管理与运行。对我国而言，建立全国统一的基本养老保险是奋斗目标，但现阶段可能做不到。因此，比较务实的做法应当是尽快在实现普惠的基础上，促进不同群体之间的待遇走向公平。”
郑功成坦言，“我们现在事实上不止双轨制，农民还有一轨，五保户也是一轨，一些地方还有失地农民养老保险、优抚老人、农民工养老保险等。我们要考虑的是，将杂乱无序的多轨制变成有序组合的公职人员养老保险、职工养老保险、农民养老保险三轨并存。再在此基础上不断缩小差距，最终走向全国统一的国民养老保险制度。”
郑功成认为，对于养老金的关注点，应当着重转向缩小不同群体之间的待遇水平，按照符合社会公正的规则完善相关制度。“制度多轨是碎片化的，显然是不利的，如果是有序组合的多轨，有可能更方便管理和运作。”他进一步强调，“我国以往养老保险改革中的一个重大失误就是没有真正坚持老人老办法、新人新办法、中人选办法的基本原则，结果导致了老年人权益遭遇损害，当年同一体制的劳动者因为分割在机关事业单位与企业而享受着差距越来越大的养老金待遇，这是有违社会公正的结果。因此，应当在调整机关事业单位退休金计发办法的同时，对从企业退休的老年人尤其是过去同一体制下的老年劳动者进行必要的补偿。”
在前不久召开的中国社会保障30人论坛上，郑功成领衔并由全国众多专家学者组成的研究团队推出中国社会保障改革与发展战略蓝图报告中，提出三个并列的体系，既公职人员养老保险制度、职工基本养老保险制度、农民养老保险制度。公职人员养老保险制度的对象是公务员、军人，以及国有非营利机构工作者；职工养老保险制度则针对城市各类企业职工，社会团体从业人员，自雇佣者，民办非企业从业人员，个体工商户；农民养老保险制度则要覆盖从事第一产业的劳动者。
郑功成解释说，从公职人员来讲，它的队伍是稳定的，不可能像企业一样一下子膨胀很多，一下子又小很多，公务员都是有编制的，编制不能随便增长，同时公职人员的流动性也弱，其经费均来源于国家财政。根据国际经验与我国养老保险制度模式，单独建制更有利于管理，也可避免增加基金积累,而进一步带来贬值风险的增加。郑功成认为，在相当长的时间里，我国应该是上述三大保险制度并存。因此，与其将精力放在实际上很难实现的单轨制上，不如立足现实，从现在做起，按照老人老办法、新人新办法、中人选办法的原则，将精力花在促进社会公正、缩小差距上。
作为中国社会保障战略研究的主持者，郑功成主张的养老保险制度的理想状态是一轨，即全民统一的国民养老保险制度，这在他主持完成的中国社保战略蓝图中有清晰的阐述，“那将是我们迈入福利社会时，养老保险制度走向成熟并充分体现公平合理性的基本标志。”
