每年全国两会期间,都会传出代表看不懂预算报告的消息,今年也不例外。
据《中国青年报》报道,该报进行的一项调查结果显示,在被调查的85名代表中,54.1%的受访代表希望能获得预算报告的简化版本,50.6%的受访代表建议财政部门官员到小组做说明,43.5%的受访代表提议为《政府预算报告》配备解读材料,21.2%的受访代表希望将预算报告提前交给代表委员。
从调查结果来看,毫无疑问,相当一部分代表是看不懂预算报告的,至少是看不太懂的。简化版本也好,请财政部门官员到场说明也罢,配备解读材料也行,所有这一切,都是治标不治本,真正有效的办法,是让预算报告变得通俗易懂。
事实上,对预算报告,别说是其他部门的“外行”,就是在财政部门工作的“内行”,真正能够看懂预算报告的也不多。更多的财政部门工作人员,也说不清预算报告的所以然。以教育支出为例,从报告来看,每年的增长数据都很好看,但是,其构成又如何呢?真正用于教育投入的比重又有多大呢?为什么这么快的增长速度,学校的教育条件仍然没有明显改观呢?显然,这里就有很多看不懂的东西,就需要层层解剖才能说清楚其中的“奥妙”。又如行政支出,按照报告提供的数据,行政开支每年都增长速度慢于财政支出增长速度,但是,实际情况又如何呢?象教育行政部门等的开支,是否已经转移到教育支出名下了呢?如果这样,教育支出不就是“虚增”了吗?
在目前的报告结构和财政资金安排使用上,看不懂预算报告就对了。能够看得懂,反而是有问题的。一方面,财政部门在编制预算时,并没有真正按照公共预算的要求进行编制。更多情况下,所谓的预算,是为了应付需要。譬如教育投入必须达到多少,就将与教育有关和无关的支出,都纳入到教育经费支出范畴。反之,行政开支需要约束,就将本应属于行政支出范围的开支,纳入到其他科目当中。自然,预算的纲性也就是一句空话了;另一方面,看不懂的预算,无论对政府还是财政部门来说,就都有了更多更大的可操作空间,可以在预算资金分配和使用方面有更大的“权力”。如果太过规范和透明,政府和财政部门可供操作的空间也就没有了。从主观上讲,政府和财政部门是都不大愿意让预算太好看得懂的。
所以,要解决预算报告看不懂的问题,仅仅从报告本身是找不到出路的,也是不会给出路的。因为,从近年来的实际情况看,财政部门在起草预算报告时,在文字上已经做了极大的努力,很多内容都已接近口语化。但是,能够看得懂的代表仍然少得可怜。原因就在于,预算资金的分类和分配,并不是按照规矩来的,而是依据需要做的。依据需要做,就不可能前后统一,也不可能规范有序。对代表来说,就只能将其当作糊涂账,每年发发牢骚了。
相反,国外的预算报告就极容易看懂,原因就在于他们所编制的预算,需要一个科目一个科目、一个数据一个数据地进行核对,并做到一一对应。否则,会在预算审查时通不过。连续发生这样的事,政府和财政部门还会受到质询,甚至弹劾。
而我们所编制的预算,一般只要政府通过,人大预算审查委员会是很少提出不同意见的。而参与预算审查的人员,也因为种种原因,不愿意“得罪”财政部门,更不敢“得罪”政府。如此一来,所谓预算审查,就成了摆设。没有严格的预算审查,财政部门在编制预算时,也就会只顾需要、不顾规矩了。这样提交的预算报告,代表看不懂也就十分自然了。
也正因为如此,对预算报告看不懂的问题,切不要停留于让财政部门将报告写得通俗易懂、让财政官员来解释、提前将报告发给代表等方面,而应当从公共财政支出科目的设置、支出的范围、资金的性质、资金和科目的对应等方面入手,让每笔资金都能如实反映用途,都能做到一一对应,而不是一笔糊涂账。一旦这项工作得到规范和合理安排了,就算预算报告写得差一些,代表们也能基本看懂。否则,这个问题就永远不可能得到解决。
而要做到这一点,不仅需要加快对预算法的修改步伐,而且要对现行预算制度进行一次全面改革,将财政资金进行一次科学合理的分类,并公开征求社会各方面的意见。李克强总理在政府工作报告中强调,今年将重点推进财税体制改革。作为财税体制改革核心内容的预算制度改革,则更应当超前于财税体制改革的其他方面,以此来推动整个财税体制的全面改革。