拜中央决定设立上海自贸区之赐，本来颇为生僻的“负面清单”一词一炮而红，成为2013年至今最热经济术语之一，如今几乎是人人争道，各个地方政府都提出要搞负面清单管理模式，提出要申报自贸区的地方政府对此尤其热衷，而且他们提出的负面清单草案几乎无一例外比上海自贸区的还要短。然而，印尼政府3月末一纸声明，宣布终止全部67项双边投资协定，震动国际投资市场，也促使人们审视负面清单热下潜藏的不可忽视的风险。
所谓“负面清单”管理模式与“正面清单”相对，后者是列举对外资开放给予国民待遇的领域，未列入清单者暂不开放；前者则是俗话所说的“法无禁止即为许可”，列出不对外资开放给予国民待遇的领域，除此之外一律给予国民待遇。在上海自贸区的各项实验内容中，对外资的负面清单管理无疑是最引人瞩目者之一。
同时，我国负面清单管理又与从审批制、核准制向备案制的投资管理体制改革联系在一起。目前，我国外商投资企业设立要经过两个系统的审批，首先是发改委系统的项目审批（部分项目由工信部系统审批），全部投资项目分为审批制、核准制和备案制三种方式，2004年起，外商投资项目全部从审批制改为核准制，但其程序并无实质性简化，需要提交的材料照样要涵盖企业经营的几乎所有环节。在通过发改委的外资项目核准后，再通过商务部系统的外商投资审批。在实施负面清单管理，相应将外资项目从核准制改为备案制以后，内外资投资者在企业设立环节申报审批所花费精力将大大减少。
在我国，无论是外资还是外贸领域，负面清单管理都不是什么全新的事物。我国政府不定期更新的《外商投资产业指导目录》将外商投资产业分为鼓励、限制、禁止三类，实际上就是以限制/禁止类负面清单为主、鼓励类正面清单为辅的混合管理方式。我国入世议定书承诺除了附件六列举的84种产品外，其它产品不征收出口关税，本质上也属于负面清单。但从2013年7月第五轮中美战略与经济对话中我方同意采用负面清单方式开展中美双边投资协定谈判，到在上海自贸区开展实验，将对外资实行负面清单管理方式作为国际承诺，这却是头一次。
毫无疑问，作为东道国，对外资采取负面清单管理方式比正面清单管理方式要承担更大风险压力，因为这种方式对前瞻能力的要求更高。东道国只要能够保持其经济社会发展态势，它能够经受住国际化竞争的产业部门只会越来越多，原来不宜对外资开放的某些既有产业部门会逐渐可以向外资开放，由此增加正面清单项目，只是顺应了外资及其母国政府的利益，不会产生矛盾。至于不断涌现的新产业、新技术部门，如果在实践中发现不宜对外资开放，在正面清单管理方式下，只要原来没有纳入准许开放的目录，东道国就掌握着决定是否准许开放、开放时机的主动权。但在负面清单管理模式下，如果新产业、新技术部门在当初没有纳入负面清单，日后一旦发现不宜对外资开放，要想将其纳入负面清单，必然与外资及其母国发生利益矛盾，即使最终成功，也肯定需要额外花费一番精力口舌，东道国要丧失一部分自由决策的主动权。如果最终发展成为诉诸国际投资争端解决中心（ICSID）的官司而又是东道国败诉的话，败诉的东道国政府往往还要承担一部分经济赔偿。
实际上，我国在世贸组织的原材料争端中败诉，就已经显示出了这种风险，尽管在这种世贸组织的官司中败诉无需承受赔偿真金白银的直接损失。海南省政府前几年与外国投资者之间因土地问题而发生的争端，表明这种赔偿真金白银的风险实实在在存在。这种风险之大，以至于30余年来力推负面清单模式的美国政府也有些难以招架。在北美自由贸易协定下，加拿大投资者截至2009年底就对美国政府发起了至少15起国际诉讼，要求美国政府给予赔偿，理由是美国政府的行为降低了他们在美投资的价值。本来，因为负面清单管理模式比正面清单更有利于国际投资者及其母国，所以，作为第一次世界大战以来全世界最大的对外投资母国，美国成为力推负面清单模式的主角，早在1982年就公布了采用这一模式的双边投资协定范本，并于1994、2004、2012年三次修订补充。结果，随着美国国际投资地位逆转，美国自己力推的负面清单管理模式给其本国带来的潜在风险也与日俱增。
印尼政府之所以下决心终止全部67项双边投资协定，不惜为此付出巨大外交代价，直接原因就是与外资企业在国际投资争端解决中心（ICSID）对簿公堂而败诉。今年2月，在与英国丘吉尔矿业公共有限公司（Churchill Mining）关于煤矿资产的争端中，印尼政府首轮败诉，赔偿金额可能多达10.5亿美元，还可能在国际投资争端解决中心（ICSID）遭遇另外数十起诉讼。
不仅如此，由于目前负面清单管理的范本是美国制定的，在这种美式范本之下，金融服务业高度自由化，大大提高了发展中东道国管理控制金融风险的难度。正值次贷危机爆发以来国际金融经济危机连绵不断、次贷危机、美欧主权债务危机、新兴市场动荡接踵而来之际，这一点所蕴涵的风险压力不言而喻。
面对收益与风险并存的负面清单管理模式，我国政府下了决心开展这一实验，原因是多方面的。首要原因当然是我国综合国力已经是今非昔比，作为全世界唯一拥有联合国产业分类所有工业门类的国家，作为全世界外汇储备最高的国家，作为世界头号制造业大国和出口大国，作为世界第二经济大国，我国承受风险的能力与其它绝大多数发展中国家和地区并不在同一层次上。基于上述国情，基于对自身管理驾驭能力的自信，为了提高政府公共服务效率；为了持续吸引各国投资，特别是吸引技术和资本密集型投资；为了依据对等原则改善中资在海外市场的待遇；为了最终提升我国在国际经济体系中的地位，我们迈出了这一步。但这并不等于我国各地就该卷入负面清单竞赛，把负面清单压缩得越短越好；我们不应该为了主事官员一时的政绩、为了投机者一时的利润而埋下长久的隐患。面对各国政府接二连三卷入国际投资官司的教训，我们是该积极稳妥组织试验，在管理水平最高的地区取得经验后有秩序推广，从源头降低、消除发生这类风险的概率；还是急匆匆盲目全面铺开，埋下隐患，日后爆发之际又不得不一刀切全面退回？答案不言而喻。
（作者为商务部国际贸易经济合作研究院研究员）
