2月7日召开的国务院常务会议决定，在已基本实现新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险全覆盖的基础上，将两项制度合并，建立统一的城乡居民基本养老保险制度。这是中国政府在社会体制改革方面迈出的坚实一步，是全面深化改革的又一举措，表明中国深化改革开始啃硬骨头了。
城乡差别被普遍认为是中国最大的现实不公平，而养老保险二元结构又是城乡差别中最大的差别，近年来饱受质疑。“建立统一城乡居民基本养老保险制度，是一项具有实质意义的改革突破。这意味着我国开始从城乡制度分别建设的阶段，进入到打破公共服务城乡二元制度、推进制度并轨的新阶段。” 中国社科院农村发展研究所研究员李国祥说。
为了加快城乡养老保险制度的统一，中国政府要求财政资金给予强有力的扶持。国务院常务会议强调，中央财政按基础养老金标准，对中西部地区给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。这次会议特别要求，地方政府要为缴费困难群体代缴部分或全部最低标准的养老保险费，同时，鼓励公益慈善等社会组织为参保人缴费提供资助。
2009年，为了建立统一的城乡基本养老保险制度，中央政府在山西、安徽等多个省份开始试点。人力资源和社会保障部新闻发言人李忠介绍，目前，已有15个省份建立起了统一的城乡居民基本养老保险制度，为建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度提供了经验。
打破城乡分割
中国目前的社会养老保险包括公务员、事业单位、城镇职工、城镇居民和新型农村社会养老保障等多种形式。统一城乡居民基本养老保险制度是将城镇居民社会养老保险和新型农村社会养老保险合并在一起，是基础性的社会养老保险，涉及人口最多。
城镇居民社会养老保险从2011年7月开始实施，2012年实现全覆盖。参保对象是年满16周岁（不含在校学生）不符合职工基本养老保险参保条件的城镇非从业居民，可在户籍地自愿参保。缴费方式为居民缴费与政府补贴相结合。年满60周岁后就可以按月领取养老金了。已年满60周岁、符合规定条件的城镇居民，不用缴费，可按月领取基础养老金。
新型农村社会养老保险从2009年开始实施，2013年参保人数4.9亿人，基本实现了全覆盖。参保对象是年满16周岁（不含在校学生）未参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可在户籍地自愿参保。缴费方式为新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。
这两种城乡分割的基本社会养老保险最终的待遇并不相同，在相同个人缴费情况下，城镇居民每月领取的基本养老金是农村居民的5至10倍。
更重要的是，这种分割已经给经济社会发展带来了负面影响。据人社部的统计，中国现有2亿多农民工，其中70%长期在城市打工，社会保险却不能迁移，参保者被迫弃保现象不断发生。根据人社部的统计数据分析，2013年全国累计中断缴纳社保的有3000多万人。
李国祥表示，统一城乡居民基本社会养老保险之后，城镇和农村居民享受制度上无差别、水平大致相当的养老保障，社会养老保险在制度模式、筹资方式、待遇支付等都将实现平等。而且国务院常务会议提出，要大力推行全国统一的社会保障卡，这将大大提高养老保险的管理水平，奠定养老保险自由转移的重要基础。
养老保险制度变得公平，并可以随工作地不同而自由迁移，这更加符合中国经济发展中劳动力流动的基本要求。
带来积极影响
清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥表示，统一城乡基本社会养老保险，体现了社会公平。在中国走向市场经济的进程中，社会公平至关重要。十八届三中全会提出要“建立更加公平可持续的社会保障制度”，统一城乡基本社会养老保险制度，正是对这一决策的具体落实。
杨燕绥说，建立统一的城乡居民养老保险制度体系还是落实十八届三中全会中城乡一体化的重要举措，也是户籍制度改革和建立统一的劳动力市场的配套政策之一，有利于推进户籍改革。
养老、教育、医疗，是中国城乡二元户籍制度带来的三个最大的不平等。建立统一的城乡居民养老保险制度之后，将不会再以农村和城市户籍来区分参保人员的待遇水平，而是根据地区的消费水平和实际生活水平确定养老补贴标准。这样，因户籍不同带来的养老保险的不平等就会消除，户籍改革也会减少一些压力。
因此，“统一城乡基本社会养老保险”将是已有近60年历史的城乡二元户籍结构走向终结的一个标志。
李国祥认为，统一城乡基本社会养老保险，还有助于提升中国的消费水平。中国的社会保险还很薄弱，不管是城市居民还是农村居民，为了防备看病之需和养老而不得不增加储蓄并减少支出，这降低了潜在的消费水平，这也是中央政府一直在想法扩大内需，而居民消费却一直不能有大的突破的主要原因。
李国祥说，中国13亿人口中，农村人口占了将近70%。统一城乡基本社会保险后，社会保障等于是向农村倾斜了，养老的“后顾之忧”有所缓解，储蓄的意愿就会比以前有所减弱，消费就会增加。
用统一养老制度促进消费可能也是中央高层的一个意愿，国务院常务会议特别指出，建立统一的城乡居民基本养老保险制度，使全体人民公平地享有基本养老保障，是中国经济社会发展的必然要求和推进“新四化”建设的需要，这既有利于促进人口纵向流动、增强社会安全感，也有利于使群众对民生改善有稳定的预期，对于拉动消费、鼓励创新创业，具有重要意义。
北京师范大学中国公益研究院院长王振耀认为，统一城乡基本社会养老保险制度对未来的其他改革更是激励。王振耀说，改革突破口的选择相当重要，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度，实际上是为实现2020年基本公共服务均等化总体目标奠定了基础。从社会呼声看，医疗保险的并轨也十分迫切，需要尽快推进城乡居民、城镇职工以及行政事业单位医疗保险的并轨，实现医疗保险的无障碍转续，在推进社会公平的基础上，其他更大范围和更深领域的改革也很值得期待。“统一养老保险打破了城乡二元制藩篱的口子，其他更多的体制藩篱也将陆续被打破。”王振耀说。
尚待攻坚克难
李国祥说，改革开放带来的财富积累，为统一城乡社会福利做了支撑，但这并不意味中国已经有了立刻消除城乡差别的充裕财力，确保养老金正常支付将是未来在具体落实统一城乡基本社会养老制度时会遇到的最大难题。
这几年，中国个人养老金空账问题一直没有得到彻底解决，需要财政支持。2009年开始试点城乡基本社会养老保险制度统一的地区，一直未能摆脱养老金待遇低、持续难的问题，没钱是主要原因。
基本社会养老保险金由个人账户养老金和基础养老金两部分构成，个人账户养老金水平由个人缴费和政府补贴总额来决定，基础养老金则由政府全额支付。 按照相关政策规定，政府对基本社会养老保险参保人缴费给予补贴，个人缴费越多，政府补贴也越多，而且个人缴费和政府补贴全部计入参保人的个人账户。
在统一城乡养老保险制度前，参加新型农村社会养老保险的农村居民缴费标准设为每年100元至500元5个档次；参加城镇居民社会养老保险的城镇居民的缴费标准设为每年100元至1000元10个档次。统一城乡基本社会养老保险只能向城镇居民看齐，等于提高了原新型农村社会养老保险参保人的个人缴费额上限。根据相关政策，政府的补贴也会增加，就意味着财政为居民养老投入的力将度加大，需要支付的农村养老保险金将是现在的2至3倍。由于农村的老龄化程度高于城镇，这部分多出的钱不会是小数目，以2013年的标准算，每年需要近3000亿元的财政补贴。
中国社科院世界社会保障中心主任郑秉文表示，统一城乡基本社会养老保险包含两个方面，首先对于在城市工作的农民工的养老对接，这个难度还算小一些，更难的是另一方面，社会养老保障的均等化，也就是大中城市、东部城市和中小城市、西部地区互相统一的问题，由于财力原因，一些地方政府显然不会很积极，而如果单纯靠中央政府的话，能不能承担得起由此带来的财政负担仍然是个问题。
郑秉文表示，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险的支出主要来自中央财政的转移支付，其次才是地方财政支付一部分，而集体组织配套的资金微乎其微。这样一个融资条件和来源结构，对于基层财政来说并造成不了什么压力。
社会的公平是全国性的，社会基本养老保险待遇如何实现从城乡统一到全国的统一，才是最大的难题。
附： 2013年与2012年城乡居民社会养老保险比较
2013年 2012年 增长
参保人数 49750万人 48370万人 1380万人
养老基金收入 2154亿元 1829亿元 17.8 %
养老基金支出 1453.7亿元 1150亿元 26.4 %
（来源：人社部）
附： 中国人平均寿命变化情况 （单位：岁）
年份 合计 男 女
1981 67.77 66.28 69.27
1990 68.55 66.84 70.47
2000 71.40 69.63 73.33
2010 74.83 72.38 77.37
附： 中国人口年龄构成情况
根据2010年第六次人口普查数据，全国总人口为1370536875人。其中：
0-14岁人口为222459737人，占16.60%，比2000年第五次全国人口普查时下降6.29个百分点。
15-59岁人口为939616410人，占70.14%，比2000年第五次全国人口普查时比重上升3.36个百分点。
60岁及以上人口为177648705人，占13.26%，比2000年第五次全国人口普查时比重上升2.93个百分点。
其中65岁及以上人口为118831709人，占8.87%，比2000年第五次全国人口普查时比重上升1.91个百分点。
附： 城乡居民人口流动情况
2010年居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%；比2000年第五次全国人口普查时增加207137093人。
居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。比2000年第五次全国人口普查时减少133237289人。
