城镇居民养老保险制度是由城镇非就业居民参加的一项社会养老保险制度，是对无养老保险的老年人及大量处于劳动年龄但没有被纳入职工基本养老保险制度的城镇居民的养老保险制度。2011年6月7日，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），决定从2011年7月1日起开展城镇居民社会养老保险（以下简称城镇居民养老保险）试点，实施范围与新型农村社会养老保险（以下简称新农保）试点基本一致，2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖。这是党中央、国务院为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系作出的又一重大决策，标志着我国基本养老保险制度的全覆盖，对于实现人人享有基本养老保险,促进社会公平正义，逐步实现基本公共服务均等化具有重大意义。
城镇居民养老保险制度建立的背景
人人平等享有养老保障是现代社会保障理论的共识，是公民的宪法性权利。实现人人都能老有所养，是政府向人民作出的郑重承诺，而建立覆盖全民的养老保险制度是实现人人老有所养的基础性条件。只有养老保障制度覆盖全民，才能免除全体公民的老年后顾之忧，保障老年人分享社会发展成果，实现社会公平正义。因此，“统筹城乡、全民共享”是我国基本养老保障体系发展的方向。
我国社会养老保障制度是从建立企业职工养老保险开始的。企业职工养老保险是一项与就业相关联的制度，只覆盖城镇职工，这就是说，只有在城镇正规就业的人才能参加养老保险，广大农民基本上依靠家庭养老，长期被排斥在基本养老保险制度之外，未就业的城镇居民也不能参加养老保险。1997年我国建立了全国城镇企业职工基本养老保险制度，确立了社会统筹与个人账户相结合的制度模式，覆盖范围初步扩大到城镇个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员。2005年，进一步完善了城镇企业职工基本养老保险制度。2009年，我国新农保试点，农村老年人的养老问题有了制度保障。截至2011年5月底，全国27个省、自治区838个县（市、区、旗）和4个直辖市的大部分区县纳入试点范围，其中有9个省区市实现了制度全覆盖。目前，城镇职工基本养老保险在制度上覆盖了城镇职工，机关事业单位的退休制度基本覆盖了公务员和事业单位职工，而新农保制度的试点和推广使1.9亿农村居民成为参保人，5170万符合条件的农村居民能够按月领取养老金。但是，与一些福利国家的全民福利养老保障制度不同，我国实行的缴费型养老保险制度，强调责任分担和权利义务的对应，一些人可能会因为种种原因没有参加或者中断了养老保险关系，从而被遗漏于养老保险制度之外，这部分没有被基本养老保险制度覆盖的居民如果不能享受养老保险，社会保险的“安全网”就会有缺漏。目前，全国尚有5000多万城镇居民未纳入基本养老保险制度，其中60岁以上的老人大约有2000多万，解决他们的养老保障问题，既是应对我国随着人口老龄化进程不断加快而带来的家庭养老功能持续弱化，需要加强制度化的社会养老挑战的需要，也是弥补基本养老保险制度的缺漏，实现社会公平，消除社会排斥，促进社会和谐的必然要求。
2010年通过的《社会保险法》第22条规定了国家建立和完善城镇居民社会养老保险制度。《社会保险法》将于7月1日起实施，其中关于城镇居民社会养老保险制度的规定非常原则，需要进一步细化，国务院发布了《指导意见》对城镇居民养老保险的参保范围，资金筹集、待遇水平、领取条件和试点进程等内容提出了指导意见。
城镇居民养老保险制度的意义
《指导意见》的出台，适逢其时，意义重大。
第一，城镇居民养老保险是我国基本养老保险制度的重要组成部分，只有建立了城镇居民社会养老保险制度，养老保险才能在真正意义上实现全覆盖。职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、公职人员养老保险，加上城镇居民养老保险，这四项养老保险制度在理论上使得我国城乡人人都可以被社会养老保险制度所覆盖，人人都能够实现“老有所养”的理想。
第二，城镇居民养老保险和新农保覆盖的人群基本相同，大都是低收入群体，城镇居民养老保险可以把公共资源更多地向他们倾斜，更好地促进发展成果由全民共享。城镇居民养老保险的建立对于统筹城乡发展、推进基本公共服务均等化、调整收入分配结构、扩大国内消费需求、强化对社会弱势群体的保护，促进社会和谐具有重大意义。
第三，《社会保险法》首次确立了社会保险制度的基本框架,以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系。但是，《社会保险法》关于城镇居民社会养老保险制度的规定比较原则，需要有可操作性的方案，《指导意见》的出台为开展城镇居民社会养老保险试点工作提供了政策框架和指导意见，必将有助于《社会保险法》的贯彻实施。
第四，城镇居民社会养老保险为不能以职工或灵活就业人员身份参加职工基本养老保险的城镇居民提供了参加养老保险，获取社会保险权益的新途径。这是在国家关注民生、构建和谐社会理念下出台《社会保险法》后非常重要的一项社会政策,是实现全民养老保险不可或缺的制度安排，5000多万城镇居民可以通过这项制度受益。（作者系中国劳动关系学院公共管理学院副教授）
