中国目前实行的是“养老金多轨制”的退休制度：政府机关和事业单位的退休金由国家财政统一发放；城镇企业职工实行由企业和职工本人按一定标准缴纳的“缴费型”统筹养老保险制度；而农民实行的是新型社会养老保险，于2009年才开始，中央确定的新型农村社会基础养老金标准为每人每月55元，地方政府可根据情况适当加发。
目前空账问题主要出现在城镇企业职工的养老制度上，这一养老金制度开始于1996年。当时中国正对国有企业进行市场化改革，企业职工养老由国家负责转为市场化的养老保险制度。在养老制度制度设计的时候，存在有两种意见：一是当时的劳动部（后被并入人力资源和社会保障部）认为可以维持现收现支的方式，二是当时的经济体制改革委员会（后被并入发改委）坚持要采用个人账户，最后采取了妥协，形成了“社会统筹加个人账户”的养老保险制度。
当时3000多万企业职工已经退休，这个包袱无法甩掉。由于在养老保险制度确立之前，企业员工基本无需缴纳养老保险费用，所以现有的养老保险基金中没有这部分职工的个人账户。于是制度规定，这部分退休职工从养老保险社会统筹账户中领取养老金。然而仅靠社会统筹账户不足以应对当期发放，加之各地财政实力不同，多数地区不得不在实际上采用了“现收现付制”的方法，即挪用个人账户的资金，用正在工作的人缴纳的养老保险金来支付现有退休人员的退休金，个人账户仅仅记账。个人账户2.5万亿的记账额由此形成。
为解决个人账户资金被挪用的问题，中国从2000年开始了“做实”个人账户试点。但截至2011年底，个人账户实有金额也不到3000亿元，与记账额之间的差额，仍达到2.2万亿多元，这就是中国养老金的“缺口”，而且这个缺口不仅一直补不上，还存在不断扩大的趋势。中国社科院的数据显示，从2008年到2010年，“空账”由1.4万亿升至1.7万亿，三年增加3000亿，而2010年到2011年空账一年就增加了5000亿。
