规划前瞻性不足，导致通航标准一改再改，被水电部门认定为通航设施被一再缓建的直接原因。承担广西百色水利枢纽建设运营的广西有江水利开发有限责任公司介绍，2001年，国家发改委批准百色水利枢纽通航设施规模为2×300吨级。然而，云南省认为，通航标准难以适应经济社会发展需要，于2003年、2006年不断提出规模升级。每更改一次标准，勘测就要重新进行，重新编制的可研报告还要送至发改委、水利部等多个部门复核，这就导致目前船闸、升船机等通航设施不见踪影。此外，即便新标准的可研报告通过了，过船设施的建设还有问题：一是法人尚未落实，二是投资尚未落实。
大唐龙滩水电开发有限公司总经济师王学智认为，龙滩水利枢纽船闸被搁置也与标准更新有关。“龙滩水电站的蓄水位是按400米设计，375米建设。不过最终蓄水位定在哪里，现在还没有最后落实。只要一落实，我们肯定会建通航设施。”
发电企业只顾经济效益，不顾社会效益，故意拖延船闸建设，则是另一个原因。“船闸一开，过船就要放水，放水就是放钱！你让他投钱修个24小时放水的过船设施，他能愿意？”贵州省航务管理局局长韩剑波，为打通航道已经不知跑了多少次龙滩电站。如今电站已发电3年，可通航设施仍不见进展。“《中华人民共和国水法》第三章第二十七条明确规定，在通航河流上修建永久性拦河闸坝，建设单位应当同时修建过船设施，所需费用由建设单位承担。可现在，一说通航设施，建设单位就会抱怨缺钱，或是说不知道该谁建。”
“九龙治水”导致审批程序繁复，利益协调难度大，也是通航设施建设滞后的原因。水资源管理涉及发改、水利、交通、农业、渔业、环境、国资以及地方等方方面面。在中国工程院院士、水道和港口工程专家梁应辰看来，从技术经济角度看，一些过船设施可行性研究报告的编制时间和审批时间确实太长了。以百色水利枢纽为例。尽管该枢纽通航规模在2006年调整为按2×500吨级后，又在2008年调整为按2×500吨级兼顾1000吨级单船，但这两个级别的差别并不大，编制改动并不复杂，半年即可完成。但事实是，5年过去了，可研报告仍在几家“治水部门”的桌上转圈。
此外，有关部门验收不严、监管缺乏法律依据，也使得水利枢纽在缺少通航设施的情况下得以投产。“水电站都是纳税大户，航道是隐形政绩，政府对没有通航设施的电站验收就没那么到位。而且也没有哪条法律规定不修通航设施应受到哪些惩处。”贵州省百层港新港港务有限公司副总经理凌启明表示，龙滩电站建成后，库区7万多移民，很多人仅靠着每月250元的补贴生活，不少人巴望着孩子能进港口工作。“可是船闸不开，哪儿来的活儿啊！”
如何平衡水电利益，是发展理念问题
小船闸能促大发展，“黄金水道”还需法律保障
9月8日上午9点，桂航909船的大副韦汉在贵港航运枢纽等待过闸。“这个闸是西江上最好走的，每趟都不怎么等，而且24小时都放水。”韦汉在南宁与东莞、汕头间跑了20多年水上运输，“如今在长洲、西津过闸，常常好几百条船排队，发货企业电话催，收货企业电话也催。要是多些贵港这样的船闸就好了。”
贵港航运枢纽，是珠江上少有的把交通航运放在第一位的水利枢纽。广西西江开发投资有限公司贵港航运枢纽分公司副经理梁春介绍，该枢纽一天开放17闸，每闸货物通过量约4000吨，昼夜无歇。由于频繁开闸，该枢纽一年的发电量仅6亿千瓦时，收入约1.8亿元。“我们的收入在珠江上肯定算小的，但是维持枢纽良性运转和还贷款的钱还是可以满足的。”
以航兴市，有港则贵。2010年，贵港港完成货物吞吐量占广西内河港口吞吐量近六成，居广西地市船舶运力首位，贵港市港口及相关产业年产值突破80亿元。贵港市副市长黄志光算了一笔水资源利用的“大账”：“放一闸水，或许‘放’走了一家电力企业的经济效益，却‘放’活了地方经济的发展潜力；放一闸水，地方政府可能损失些税收，却能换来更好的物流效率和投资环境，‘黄金水道’的综合效益是发电效益不可比拟的。”
梁应辰也认同这一观点。“水利枢纽是个大水利的概念，防洪、抗旱、通航、灌溉、发电等都是它的功能。但水利枢纽又是个矛盾统一体，你要水，他也要水，不同利益体应该换位思考，如何平衡利益，让综合效益发挥得最好。”
除了端正发展理念，法律保障也应跟进。目前，很多枢纽都有通航设施的规划，但由于没有强硬的法定程序加以保护干预，致使通航条件日益恶化。据统计，在我国现有通航河流上共建有水利水电枢纽4000余座，其中建有船闸、升船机等过船设施的仅有不足1/4，造成航道中断4万余公里。
“这些都需要通过立法来建立科学、合理的航道管理和保护制度。”交通运输部水运司司长宋德星表示，现有的涉水法律中，比如《水法》虽然提出开发利用水资源需要兼顾航运需求，但都属于原则性条款，缺乏有效的制度跟进和衔接，实践中难以落实。因此呼吁国家及早制定和出台《航道法》，在衔接、协调好各涉水法律之间的关系，做好水资源综合利用的前提下，实现对航道发展的法律保障。
