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澳清洁能源方案开创国内气候治理先河
王强 • 2011-09-20 • 来源:北京周报 2011年第33期 8月18日出版
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2011年7月10日,澳大利亚政府在堪培拉公布了酝酿已久的清洁能源方案,该方案包括四个核心要素:一、引入碳价机制。政府将从2012年7月1日起对全国500家最大的污染企业征收每吨碳23澳元(约合25.4美元)的碳税,此后每年递增2.5%。到2015年时,停征碳税,过渡到碳排放权交易体制。二、促进可再生能源领域的创新和投资。政府将斥资100亿澳元成立清洁能源融资公司,对可再生能源及低排放、高能效的技术进行投资。三、提高能效。政府将大幅提高对“低碳社区”计划的投入,以竞争性赠款的方式帮助地方公共机构和低收入家庭提高能效。四、促进农地减排,提高农地生产率、可持续性及复原力。政府将实施“农地保碳倡议”,允许农场主和土地经营者通过固碳和减排行动创建可用于交易的排放信用。

媒体普遍将上述方案称作“碳税”方案,但实际上称作“碳价”方案更为适合,因为“碳税”只是个过渡阶段,最终要建立的是碳排放权交易体制。

 

方案出台的背景及其特点

澳大利亚目前经济状况良好,但其作为“资源供给型发达国家”的特征愈加明显。澳大利亚是主要发达国家中受国际金融危机冲击最小的国家。2009年,在各主要发达国家的GDP增长率均为负值的情况下,澳大利亚的GDP保持了1.3%的增长率。究其原因,主要是得益于中国等新兴经济体对澳大利亚铁矿石等矿产资源的旺盛需求。2010年,澳经济继续好转,经济总量增长了2.3%,失业率由2009年12月的5.5%下降到5.1%。虽然经济刺激计划的实施及资源价格的上涨导致澳面临通胀压力,但通过几次加息,澳金融状况稳定,2010年全年,澳消费者价格指数(CPI)仅上涨2.7%。尽管如此,澳大利亚的制造业国际竞争力较弱。澳财政和国际贸易平衡很大程度上取决于矿业等资源产业。如今,澳大利亚一半以上的商品出口与矿石有关,其作为“资源供给型发达国家”的特征越来越明显。

澳大利亚绿党在国内的政治影响不断扩大,绿党在本届国会中的独特地位为工党政府继续推动积极的气候变化政策创造了有利条件。陆克文领导的工党政府曾在国会三次推动碳排放交易立法,均因遭参议院否决而夭折。后来,陆克文政府不得不将碳排放交易计划搁置。陆克文政府在碳排放交易计划上的让步使得澳大利亚民众认为陆克文缺乏政治信用,从而加速了他的下台。2010年的联邦大选在某种程度上改变了国会中的力量对比:工党和绿党在众议院的席位之和(73席)虽然未过半数,但二者在参议院的席位之和(40席)却超过了半数,为吉拉德政府清洁能源法案的通过创造了条件。

世界经济向低碳方向发展的趋势日益明显,欧盟的碳排放交易市场日益扩大,中国等新兴经济体也开始探索利用市场机制控制温室气体排放的方式方法。欧盟碳排放交易市场(EU-ETS)自2005年成立以来,交易量和交易额不断攀升,目前EU-ETS已成为全球碳市场的绝对主导力量:2010年的交易额占全球总交易额的84%。中国的《“十二五”规划纲要》也明确提出,要建立完善温室气体排放统计核算制度,逐步建立碳排放交易市场。去年,中国政府决定在广东、辽宁等5个省份和天津、重庆等8个城市开展国家低碳省区和低碳城市试点。美国东北部和东部的10个州已建立电力部门的碳排放权交易体制,西部的7个州计划与邻近的加拿大4个省建立地区性碳排放权交易市场。

澳清洁能源方案有三个突出的特点:

一是该方案将碳税与碳排放权权交易两个主要的气候政策工具结合起来,开创了国内气候治理的先河。目前,实施碳税的国家包括芬兰、荷兰、挪威、瑞典、丹麦和英国。加拿大和美国的部分州、市和地区也于近几年引入了碳税。实行碳排放权交易的国家目前有欧盟和新西兰。目前,尚无一个国家像澳大利亚这样,先实施碳税,后过渡到碳排放权交易。

二是政府对中低收入阶层的经济补偿力度较大。根据政府公布的清洁能源方案,超过400万户中低收入家庭的收入不仅不会因征收碳税而减少,反而会增加20%以上。为了抵消碳税给消费者,尤其是中低收入阶层和老人带来的生活成本上升,政府将把个人所得税的起征点提高两倍以上。对于除养老金以外没有其他收入来源的老人,养老金将有所增加,且增加的部分超过碳税所造成的额外生活成本50%。

三是“农地保碳倡议”使得农场主和土地所有者可以通过减少碳排放获得较稳定的经济收益。根据澳清洁能源方案,政府将帮助农场主和土地所有者学习如何创造碳排放信用,从而从保碳农业中获利。政府还将无条件地从农户那里收购碳排放信用。

 

澳国内关于清洁能源方案的辩论

澳清洁能源方案自7月10日公布以来,遭到了矿业巨头、自由党等保守势力的强烈批评。澳大利亚贸易和工业联盟(ATIA)宣称,将斥资至少1000万澳元在电视、报纸、广播和因特网上发动反对“碳税”的舆论宣传攻势,试图以此影响民意,阻止工党政府落实“碳税”改革措施。反对者反对清洁能源方案的理由多种多样,比较有代表性的有以下三种:

“碳税”方案设计不合理,将给工业企业造成了巨大负担,将降低澳大利亚的生产率,并导致经济发展倒退。ATIA在其宣传广告中指出,欧盟碳排放交易体制在刚开始运行的6年里,一共才给企业增加了49亿美元的负担,而澳大利亚的碳税在前6年里将给企业带来710亿美元的经济负担。澳大利亚的碳税比欧盟的碳税高出14倍之多,必将伤害家庭、企业,并给国家的出口带来严重的负面影响。

国库部发表的《强劲增长、低污染:模拟碳价》研究报告高估了全球减排行动的力度,为实现政府制定的到2050年相对于2000年减排80%的目标,澳大利亚将不得不从国外购买大量碳排放权,而这将严重损害澳大利亚的经济发展。南澳大利亚大学副教授理查德·布兰迪在《澳大利亚人报》上撰文称,国库部关于碳价的模拟报告是建立在全球采取集体行动将大气中温室气体的浓度稳定在550ppm或450ppm水平上的,而各国现有的减排指标根本不足以实现上述目标。根据国库部报告模拟的未来情景,澳到2050年,其二氧化碳排放量将只比2000年低2%,这样剩下的78%的减排量需要通过购买国外的碳排放信用来抵消,这笔巨款,澳大利亚政府怎么能承受得起?

清洁能源方案借环保之名,行财富再分配之实。一位名叫艾琳·莉雷的职业传播者在网上撰文称,工党政府推出“碳税”方案的真实目的是重新分配财富,而不是保护环境。因为工党政府的这个“碳税”方案将对许多澳大利亚人进行过度补偿:一些家庭所获得的补偿金将超过预期成本的4倍。这显然超出了“碳税”方案所应有的范围,变成了一个大规模的经济改革。工党政府假借应对气候变化之名,行财富再分配之实,这种做法至少是不真诚的。

面对上述批评,澳总理吉拉德、气候变化与能源效率部部长康博特等人积极应对,予以驳斥。吉拉德在接受记者采访时指出,ATIA的宣传广告有不实之词,清洁能源方案的实施不仅不会减少就业,反而会在未来两年里增加约50万个工作岗位。吉拉德以最近美国Peabody能源公司和ArcelorMittal钢铁公司以50亿美元的价格竞标澳大利亚的一家煤矿为证,坚称碳税不会搞垮澳大利亚利润丰厚的煤炭业。针对有些人对澳未来财政状况的担忧,气候变化与能效部部长康博特表示,他不认为那种情况会发生,因为随着碳价激励机制的建立,澳大利亚的碳排放量会逐渐减少,澳将主要通过国内减排实现2050年的减排目标。

最近的民调显示,只有30%左右的民众支持澳政府的清洁能源方案,一些低收入群体对政府开征碳税表示不解,认为先征税再补偿,纯属多此一举。尽管工党和绿党议员的人数在参议院中占多数,在众议院中也接近一半,但议员们为了获得连任,不会不顾及选民的意见。所以,吉拉德政府要想在今年下半年使清洁能源方案获得国会批准,还需要加大对民众的宣传力度。(作者是中国国际问题研究所助理研究员)

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