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借《联合国海洋法公约》否定中国在南海的权利主张没有依据
张海文 • 2011-06-24 • 来源:北京周报 2011年第23期 6月9日出版
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近一两年来,在国际学术界和媒体有关南海争议的论述中,既有大量支持中国南海权利主张的观点,也有一些质疑声音,认为中国在南海的主张不符合1982年《联合国海洋法公约》(简称《公约》)。笔者认为,无论从历史事实、法理依据还是基本常识看,这种观点都是站不住脚的。中国在南海的权利主张具有悠久的历史和坚实的法理基础,得到其他国家承认或默认,完全具有国际法效力。

一、从历史事实看,自古以来,中国通过最先发现、利用和实施管辖等历史过程,对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权。这一权利主张是基于大量的有效管辖的历史事实,完全符合国际法,包括时际法规则。有大量的古籍记载了中国人最早发现南海诸岛、最早在南海从事渔业等生产活动,以及中国历朝历代政府对南海诸岛及其周边海域实施了有效管辖等历史事实。

在近、现代,中国政府多次派遣军政官员前往南海诸岛视察,树立主权碑,升旗鸣炮;在官方出版的地图上将南海诸岛划归中国版图;批准商人、渔民开发和经营南海诸岛;对外国侵犯中国南海诸岛及其海域的行为进行外交交涉,行使主权;设立行政机构等实施有效的管理。在南海周边国家中,仅有中国对南海诸岛实施了如此连续、细致和有效的管辖。

中国历代政府对南海诸岛的管辖是延续不断且不断加强的。以地名管理为例,中国历代政府曾多次统计和公布南海诸岛的名称,仅从清末至今,中国政府已于1909年、1935年、1947年和1983年四次对南海诸岛地名进行命名、核定和正式公布,系统地对南海诸岛实行具有主权管辖意义的地名命名事宜。

再以南海断续线为例,历史文献清楚地记载,南海断续线至迟于1914年就出现在中国民间一些私人出版的地图上。国民政府于1947年对南海断续线予以官方确认,于1948年2月公开出版的《中华民国行政区域图》及附图《南海诸岛位置图》上,标注有南海断续线。1949年中华人民共和国成立后,基本沿用了断续线的标绘,后将调整确定的9段断续线于1962年在官方地图上公布并沿用至今,故又被称为“九段线”或“U型线”等。对此,南海周边国家和其他有关国家是承认或默认的,一些国家的地图上也标绘着此线。

可见,南海断续线的诞生远远早于1982年通过、1994年生效的《公约》,它绝不是中国政府在《公约》产生后才提出的新主张或新要求。南海断续线作为一个客观事实存在于世已近100年,官方公布的时间至今已达63年之久,早于《公约》生效时间46年。现在有人声称中国南海断续线不符合《公约》的规定,那么,按照这个观点,岂不是要求中国人在一个世纪之前、中国政府在距今63年之前就应该预测到将会诞生一部《公约》、并且还得能预计出其内容吗?

二、从法理角度看,那些认为“《公约》是解决南海争议唯一的国际法依据”或“解决南海争议只能依据《公约》”的观点,如果不是有意的误导误读,至少也存在片面解读之处。

首先,《公约》仅可以解决国家之间的海洋争端问题,不能被用来解决岛屿领土主权之争端。这是由《公约》的立法宗旨和具体内容所决定的。《公约》明确指出其宗旨是“在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的和平用途,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护及研究、保护和保全海洋环境。”海洋法的基本常识是,《公约》不能作为解决岛屿主权争端的法律依据。

其次,《公约》不能代替国际法。这是因为国际海洋法只是国际法中的一个部门法。《公约》虽然是国际海洋法的一部重要的成文法,甚至可以说是国际海洋法规则的集中体现,但是,《公约》不等于、更不能够简单地代替国际法

再次,《公约》并不直接解决海洋争端,只规定了解决争端的原则、方式和途径。关于专属经济区和大陆架划界争端问题,《公约》明确规定了沿海国有义务以协议方式来划分;如果有关国家在合理期间内未能达成任何协议,可以诉诸《公约》第十五部分规定的争端解决程序。

南海争议的核心是南沙部分岛礁的主权争议和南海部分海域的划界争议。从上述分析看,《公约》并不能解决所有海洋问题,因为它并非只是法律问题。海洋争端通常会涉及到敏感的政治、外交、军事、经济、历史和法律等多方面的因素和问题,也涉及复杂多变的国家之间关系和地缘政治问题。尤其是岛屿领土海洋争端问题,历来都不是简单的法律问题,常常还涉及到悠久复杂的历史、政治和国际法领土取得规则等诸多方面,它们都已经超过《公约》所规定的内容。南海争议问题也不例外,因有关国家之间争端的内容和范围不同,而分别或同时涉及到南海周边国家的历史、外交、政治、经济、军事和法律等诸多方面。因此,海洋法问题仅仅是南海争议中所涉及的问题之一,《公约》只是解决南海海域主张范围及其划界问题的国际法依据之一。例如,解决南沙群岛主权归属,就需要两方面依据,一是历史依据,领土争议通常都涉及复杂的历史事实和过程。二是国际法依据,特别是领土取得规则。这两方面依据都已经超过了《公约》的规定。举世公认,中国是南海争议当事国之中拥有数量最多、时间最久远的历史证据的国家。因此,那些反复强调“《公约》是解决南海争议的唯一国际法依据”或“解决南海争议只能依据《公约》”的人或国家,其实是企图削弱或否定中国在南海岛礁领土主权问题上所拥有的上千年历史和其他一些问题上至少也有近百年的历史事实。

三、从常理角度看,要求中国放弃其在南海权利主张的观点是站不住脚的。一般来说,对于任何争端,未经当事方之间的谈判,或未经当事方共同认可的第三方做出裁决,争端一方就预判争端另一方的权利主张没有法理依据、要求其放弃,争端另一方不可能接受这种要求。

要求中国放弃南海断续线的观点也是不尊重历史事实的无理要求。历史不是能随意放弃或更改的。如果可以要求中国放弃南海断续线的历史权利主张,那么,是否同样可以要求其他南海周边国家也放弃它们的权利主张?南海争议应由当事国通过和平谈判和友好协商予以解决。在此之前,任何人或任何国家都没有权利要求中国放弃其在南海的权利主张;中国也没有任何义务未经谈判就放弃自己的权利主张。

尽管中国与南海周边国家之间存在错综复杂的南海争议,但中国坚信和平共处、对话合作是妥善处理和解决争议的根本之道。中国一直在努力不断发展与其他国家的友好关系,增强政治互信,拓展各领域务实合作,对南海争议一直持克制立场,努力维护南海地区的和平稳定。中国一方面始终坚持南海争议当事国之间应以客观的历史事实和公认的包括《公约》在内的国际法为依据,通过双边和平谈判,公平地解决南海争议;另一方面也积极努力保障南海航行自由和安全,与其他南海国家一起,共同应对非传统安全领域的问题和挑战。事实上,中国与有关国家就南海争议磋商的渠道一直是畅通的,有关磋商也一直在进行。而南海的航行自由和安全也从未因为有关争议的存在而受到任何影响。(作者是法学博士、国家海洋局海洋发展战略研究所副所长、中国海洋法学会秘书长)

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