4月12-13日,首届核安全峰会在美国召开,以国家元首为主的47国代表齐聚一堂,商讨核安全问题,可谓盛况空前｡从峰会发表的公报及工作计划来看,各国在对核恐怖主义威胁的认识及应对手段方面都达成了相当共识｡可以预见,核安全不仅不会随着峰会的落幕而降温,恰恰相反,在未来相当一段时间内,相关议题将保持在核不扩散机制中的热门地位｡
统一各国认识,公报暗藏玄机
核安全概念针对核恐怖主义而言｡近年来,一方面核电发展热潮增加了恐怖组织获取核材料､袭击核设施的可能性,另一方面全球物流的高速增长和互联网的日益普及,使阻止核走私及防范核技术泄露的难度愈加增大｡但由于各国核安全状况及面临威胁的程度不同,立场尚存在较大差异｡
在美国,高度重视核恐怖主义威胁已成两党共识｡奥巴马的许多核军控主张在国内争议较大,共和党对核禁试､核裁军均有不同看法,但两党对核安全威胁的看法基本一致｡早在2002年,美《国家安全战略报告》就指出其面临的最严峻威胁是“极端主义与技术的结合”｡奥巴马上台后,在去年4月的“布拉格讲话”中提出“4年内对全球50多个国家的危险裂变材料进行有效保护”的主张,并倡议召开此次核安全峰会｡不仅如此,奥巴马还大幅提高了核安全相关预算,在2011财年预算案中,针对前苏联危险核材料的“合作减少威胁计划”预算增加30%,旨在加强全球核材料安全的“全球减少威胁倡议”预算比2010财年更增加了68%｡
但国际社会对核恐怖主义威胁的紧迫性尚存在一定争议｡不少国家认为核恐怖主义威胁并不迫切,或担忧美国借机限制其发展核燃料循环技术的权利,或疑心美意在控制其核武库,对美推动国际核安全合作心怀戒备｡正如前美国驻国际原子能机构代表格雷戈里·舒尔特所说，许多国家认为美国及其盟友对核恐威胁过分渲染,认为恐怖分子制造脏弹都不太可能,遑论核武器｡即便恐怖组织果真有意染指核武,那也是美国的威胁,其他国家不必凑热闹｡
在上述背景下,美国召开核安全峰会的一个重要目的就是说服其他国家重视核恐怖主义的威胁,统一国际社会的认识｡奥巴马在峰会前曾表示,各国元首共同讨论核安全问题,本身就代表了国际社会对核恐怖威胁的重视,有利于推进未来的核安全合作｡从峰会公报来看,美国在这一点上取得了初步成功,公报称“核恐怖主义是对国际安全最具挑战性的威胁之一”,但我们也应注意到,这一共识与美国的判断尚有较大差别｡美国4月刚刚发布的《核态势审议报告》中,将核恐怖主义作为当今美国最紧迫最严重的威胁｡公报一方面表示核恐怖主义最具挑战,确认了核恐威胁的严重性,较以往国际文书的表述更进一步｡但另一方面仅称其为“威胁之一”,默认了各国安全认知并不相同,国际社会还存在其他重大安全威胁｡此外,公报称“各国同意在适当条件下推动与此类材料相关的安全､衡算与集中存放措施,并将高浓缩铀的使用减至最低”,“在适当条件下”､“减至最低”而不是“消除”,无疑都是各方妥协的结果｡
无论如何,公报以精妙的词藻在威胁认知上达成共识,为未来国际合作奠定了较为坚实的基础,表明奥巴马核安全外交取得初步成功｡
循序渐进,重在整合
在峰会召开前,不少美国学者期盼着核峰会能够确立一个新的､更有约束力的国际核安全框架｡但奥巴马放弃了尝试这一高难度动作,在峰会闭幕讲话中强调“并不需要太多的新机制和重叠的机构,只需要加强现有机制与合作关系,使它们更有效｡”这体现了美新政府在推动核安全合作方面循序渐进的原则和务实精神,可谓奥巴马“巧实力”外交的又一例证｡
实际上,核安全涉及核武器､核材料及设施､核技术的安全等多个方面,但是核武器安全太过敏感,有核国家大多避谈,而核技术的安全可能引发对和平利用核能权利的限制,因此峰会将核安全的概念限定在“保护核材料和防止核贩运”的范围之内,尽可能的减小合作阻力｡在推动峰会达成共识的基础上,美国还积极展开双边外交,促使乌克兰､墨西哥等国承诺放弃高浓铀库存,使峰会达成了尽可能多的成果｡
核安全并不是一个新话题｡尤其是“9·11”后,国际社会已经建立了许多合作机制｡联合国安理会2004年4月通过了第1540号决议,着重强调了大规模杀伤性武器扩散向非国家行为体的危险,并成立1540委员会,要求各成员国定期报告决议执行情况｡2005年,联合国大会通过《制止核恐怖主义行为国际公约》,对核恐怖行为做了较为全面的界定,要求各国采取多种措施防范核恐怖威胁｡国际原子能机构在核材料的安保问题做了大量的工作,制订了多份核保安导则,修订了《核材料实物保护公约》｡美国还倡议成立了“全球威胁减少倡议”､“打击核恐怖主义全球倡议”等多边合作框架,八国集团也发起了"应对大规模杀伤性武器和材料扩散全球伙伴计划"｡
上述机制在推动国际核安全合作方面起到了积极作用,但各机制间缺乏联系,且都面临一定缺陷｡如国际原子能机构在核安全问题上以提供建议为主,其2005年修订的《核材料实物保护公约》至今批约国家仍十分有限,而美国倡导的多边机制也存在着参与不够广泛的弱点｡因而,核安全峰会为充分整合现有机制､使其进一步发挥效力提供了一个平台｡峰会发布的工作计划不厌其烦的逐一肯定上述机制的重要作用,表明当前国际核安全合作将以整合现有机制为重点｡
敲定下届峰会,预留伏笔
峰会开幕时,奥巴马宣布下届峰会将在韩国主办｡结合美国及其他国家对核安全议题的表态来看,未来国际核安全合作可能存在以下走向：
首先,两年召开一届峰会,表明以峰会为枢纽的国际核安全合作机制今后可能固定化､长期化｡下届峰会在韩国主办,也便于美国主导峰会议题｡
其次,防扩散与核安全议题的联系可能进一步加强｡由于反核恐怖主义与防扩散目标与手段相似,相关机制未来存在融合的可能性｡首届核安全峰会朝伊均未受邀请,国际舆论颇为遗憾｡两年后峰会在韩国举办,重点讨论防扩散问题将顺理成章,有利于美国进一步对朝､伊施压,贯彻其防扩散战略意图｡
再次,未来国际核安全机制可能呈现出层次化的特点｡奥巴马宣布韩国主办峰会时肯定了韩“在全球及地区核安全领域的领导地位”｡日本除积极承办首届峰会的筹备会议外,还宣称其将在地区核安全合作中发挥领导者作用｡不仅如此,英国､印度也都积极表态希望主导地区核安全合作｡今后国际核安全合作可能以核安全峰会为枢纽,以联合国决议､条约及国际原子能机构为骨架,以若干区域核安全机制为分支,形成多层次的协调机制｡
虽然核恐怖主义事件发生的概率很低,但一旦发生,后果不堪设想,的确是全人类的大敌｡但除此之外,美俄庞大核武库､先发制人核战略､常规军力不对称､不断加剧的核扩散等等问题同样是国际安全的共同威胁｡正如奥巴马在闭幕讲话中指出的那样,“这次峰会的重点是确保核材料的安全,但这只是无核武器世界综合进程的一部分｡”从美国新核态势审议报告､美俄新核裁军条约来看,国际军控确实取得了多年来罕见的巨大成绩｡笔者相信,只要国际社会能够同舟共济,摒弃一切双重标准,同等重视核裁军､核扩散､核安全等议题,真心帮助发展中国家发展核能,人类就一定能够在尽享核能便利的同时,营造一个更为安全的国际环境｡(作者系中国现代国际关系研究院军控与安全研究所助理研究员)
