2016年1月20日，美国战略与国际研究中心（CSIS）向国会提交了一份《亚太再平衡2025》报告。

　　在回顾奥巴马政府实施“亚太再平衡”战略调整进展的基础上，该报告向美国政府提出四条建议：在美国政府内部以及美国与盟友伙伴国之间统筹聚合亚洲战略；加强盟友与伙伴国的能力、适应力、互操作协调能力；维护并扩大美国在亚太地区的军事存在；加快战略创新能力和概念发展。

　　CSIS进一步援引2016年度国防授权法，要求奥巴马总统指示国家安全委员会立即着手起草一份新的报告，明确新形势下美国在亚太地区制止胁迫与动武行为、重申对盟友伙伴承诺、与潜在竞争者接触的原则，“这份新报告应在2017年就职的新政府发布的首批文件之列”。

　　CSIS《亚太再平衡2025》报告的提交和发布表明，华盛顿已开始操作将奥巴马政府的“亚太再平衡”战略移交给下届政府的事项。奥巴马任期还有一年就将离任，“亚太再平衡”战略调整是其竭力维护的“战略遗产”之一。

　　1月22日，美国国务院负责亚太事务的助理国务卿拉塞尔在新加坡参加第四届美新战略合作伙伴对话期间接受采访表示，“亚太再平衡”战略的步伐不会松懈，将逐步“制度化”，成为美国外交政策的新常态，即便是美国政府轮替也还会延续，并助兼顾安全与经济领域。

　　奥巴马的政策遗产

　　2009年1月，奥巴马就任美国总统，甫一履新即着手对前任小布什政府对外政策进行战略布局和行事风格上的纠偏，意图自中东和欧洲抽出部分力量，把战略重点优先放置在亚太地区。这一年7月，美国国务卿希拉里·克林顿在出席东盟地区论坛外长会时首次喊出“重返亚洲”口号。11月，奥巴马在东京发表演讲称自己是美国首位“心系太平洋的总统”，美国作为太平洋国家，要增强并继续保持在太平洋地区的“主导地位”。

　　2011年，“亚太再平衡”战略开始实施。克林顿国务卿在《外交政策》杂志上发表《美国的太平洋世纪》一文，称“未来的政治将决定于亚洲”，“美国将置身于行动的中心”；“我们现在的挑战是建立跨太平洋的伙伴关系和机构网，使之与我们的跨大西洋网络一样持久，并与美国的利益和价值观一致”。

　　2012年1月奥巴马政府公布美国新军事战略报告《维持美国的全球领导地位：21世纪国防的优先任务》，宣布加强在亚太地区的军事存在，进一步提升海空军作战能力。美军确定了“两个60%”的军力部署目标，即在2020年前将60%的海军军舰、海外60%的空军力量部署到亚太地区。

　　2014年3月五角大楼发布四年一度《防务评估报告》，指出“国防部将继续贯彻总统向亚太这一关键地区实施再平衡的总目标。我们对亚太地区和平与稳定的承诺需要一种能够慑止侵略、在所有领域有效作战、并对危机和突发事件采取果断应对措施的持久能力。”

　　2015年美国官方出台了《21世纪海上力量合作战略》、《国家安全战略》、《亚太海洋安全战略》三个文件，明确美国在亚太地区的三大安全利益：海洋自由、制止冲突与胁迫、遵守国际规则和规范。

　　重返亚太的举措

　　自2011年以来，奥巴马政府落实亚太战略调整的努力取得了一系列实质进展，不受国防预算削减的影响，并非虚张声势。

　　2014年，五角大楼宣布将美国陆军总兵力从52万人裁减至44万人，但仍增加了陆军和海军陆战队在亚太地区的力量部署。美国海军陆战队开始重建其在东亚的力量，到2014年春有1.9万人驻扎亚太，2017年将增至2.2万人，达到2003年以来的“最高水平”。

　　根据2014年8月公布的美国海军五年作战计划，到2020年美国海军部署在前沿基地的舰艇将由现在的97艘增加到120艘，而部署在太平洋地区的舰艇将由现在的50艘增加到65艘，包括最新的DDG级导弹驱逐舰、联合高速船、“海神”侦察机、“咆哮者”电子战斗机，以及F-35C联合攻击战斗机等升级版飞机，搭建“最强大的平台”。

　　2011年美国与澳大利亚达成协议，美海军陆战队开始以轮换方式进驻澳中北部的达尔文港。2014年美澳再次商定，到2017年驻达尔文基地的美军人数将增加一倍多，海军陆战队队员轮驻规模扩大到2500名，双方继续扩大军事合作。

　　2012年6月美国与新加坡达成一致，明确美军到2017年在新部署多至4艘最先进的濒海战斗舰，其中两艘现已到位。2015年12月美新签署加强防务合作协议，决定深化军事技术合作关系，并明确美国自2015年底起在新部署海军用P-8“海神”海上多任务飞机。

　　2013年，美越确立“全面战略伙伴关系”。2014年10月，美国部分解除对越出售杀伤性武器的禁令，以帮助越南促进海洋安全。2015年11月，美国宣布拨款2.59亿美元用于帮助东南亚各国加强海事安全。

　　2014年4月美国与菲律宾签署《加强防务合作协议》，菲将向美开放本国最多5个军事基地，供美国对飞机、船舰及军队进行换防。有报道称，美方还要求菲方开放三个曾经属于美国的基地以及位于马尼拉的菲律宾军方总部。通过新协定，美军时隔20多年再次得以进入菲本土军事基地。

　　通过在2017年前向日本增加部署3艘最先进的导弹驱逐舰，美国加强了在东北亚地区的导弹防御能力。这3艘驱逐舰都将装备最新式的作战系统，包括最新的防空、弹道导弹防御、水面战和水下战能力。“本福德”号已于2015年10月进驻横须贺基地。“贝里”号将在2016年轮换已在日本的“拉森”号。

　　针对中国？

　　根据希拉里·克林顿的亲述回忆，“亚太再平衡”战略的最重要考虑之一是应对一个“不再隐藏自己意志”的中国，一方面积极扩大与中国的对话与合作，“如果我们能够影响中国的政策朝正确方向发展，那么美国在亚洲其他地方的事情就好办得多”，另一方面重新加强与日本、韩国、菲律宾、泰国、澳大利亚等美国在亚太地区盟友伙伴的军事安全合作关系，“以平衡中国不断增长的实力”。

　　CSIS《亚太再平衡2025》报告分对象分析了美国在亚太地区面临的最主要安全风险，中国位列第一，朝鲜、俄罗斯和非国家行为体构成的威胁紧随其后。该报告指出，中国人民解放军的区域拒止能力过去被视为针对台湾，现在正快速扩展至甚至超出“第二岛链”，不仅对越来越多的美国盟友和伙伴构成影响，也影响到关岛等美国领地。美国在亚太地区的战略目标之一应是防止本地区出现新的霸权，特别是在有争议的海上地带。

　　CSIS报告认为，冷战时期美国处理与前苏联关系的模式并不适应于当前的对华关系。应对亚太地区重要性的增长，要求美国对中国运用包括接触、遏制、再保证在内的复合型手段。有鉴于中国有潜力为加强或破坏地区、国际秩序发挥关键作用，美国应当优先处理中国崛起带来的机会和挑战。

　　CSIS报告对华盛顿和北京之间紧张度的增长表示担忧，称这在很大程度上是源于中国在海洋争端和网络安全问题上日益显示出进攻性。报告指出一个建设性的美中关系对亚太安全与繁荣非常重要，两国领导人应在已有努力基础上进一步加强、深化美中对话，特别是亚太安全对话。美国也应鼓励中国与日本、菲律宾等美国的盟友通过双边渠道建立信任。美中还应严守已达成的行为准则，从政治、军事等层面管控分歧和危机。

　　制约因素

　　全球各地复杂的形势决定了，美国的“亚太再平衡”战略调整受到诸多因素牵制，不可能顺利达成意图。

　　首先，美国国内问题繁多----主要是经济复苏耗时费力、两党政争日趋尖锐，自奥巴马政府开始已经进入一个相对内顾的时期，对外强调软实力与硬实力相结合，开展“聪明外交”。

　　其次，美国在欧洲深陷对俄罗斯的战略矛盾，难以摆脱把俄视为传统竞争对手的惯性思维，需要继续承担对北约的领导义务，不得不把相当多的精力用于惩罚普京领导下的强国复兴意识、民族主义色彩日趋鲜明的俄罗斯。

　　第三，尽管奥巴马政府处理伊朗核问题、缓解美伊矛盾的外交努力取得重大进展，但美国在中东仍面临空前复杂的局面，亟待处理的问题包括：“伊斯兰国”极端势力挑战的突出，叙利亚问题的长期化，伊朗得到战略喘息所引起的地缘政治后果，中东一些国家在“阿拉伯之春”之后旧秩序被打破、新秩序难建立的困境，中东内部的宗教派系矛盾和以色列的安全关切。所有这些，都决定了美国将不得不继续把大量外交和军事安全精力投放在中东方向。

　　第四，阿富汗安全局势起伏不定，阿巴边界地区的跨境塔利班势力仍然活跃，奥巴马政府2015年10月不得不调整自阿撤军计划，推迟美国武装力量全部离开的时间表，欲罢不能、欲走还留。

　　第五，地缘战略竞争并非新时期美国对外战略的唯一考量，甚至是否应作为首要内容都存在争议。防范恐怖主义和维护本土安全不可避免地仍将长期在美国的全球战略图谱中占有优先位置，气候变化等全球性议程亦将牵扯美国相当多的领导力。

　　第六，中国已成为仅次于美国的第二大经济体，全球影响力飞速提升，在从经贸、到气候变化的广泛领域都是美国不可或缺的合作伙伴。在地区和全球层面的许多问题上，美中合作未必能成事，但美中不合作一定会败事。对此，华盛顿心知肚明，拒绝转行对抗性的对华政策。

　　21世纪一个举世公认的历史趋势是，以中国为最重要变量，亚太地区日益步入世界经济、政治和战略舞台的中央。无论谁将在奥巴马后入主白宫，美国都将把更多精力和资源投放到亚太地区。但美国并不处在一个霸权上升和扩张的历史周期当中，无论下届总统变得多么强势，美国都不大可能真正将自己的战略重心从欧洲、中东一线转移至亚太，更不大可能集中力量对付中国。（作者系北京周报特约评论员、盘古智库研究员）