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本刊特稿:稀土之诉
本刊记者 兰辛珍 • 2012-08-08 • 来源:北京周报 2012年第33期 8月16日出版
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中国政府从两年前开始,对稀土的开采、加工以及出口采取了管控措施,目的是想通过环境治理逐步修复当地的生态。

中国对稀土行业的治理却引来多个国家的无端反对。今年313日,美国、欧盟、日本联合向世贸组织提出诉讼,指责中国限制稀土出口违反了世贸规则。中方随后在日内瓦与美国、欧盟和日本进行了磋商,但未能达成一致意见。于是,美欧日于627日向世贸组织争端解决机构提出成立专家组进行调查的请求,710日被中国拒绝。两周之后美欧日再次提出成立专家组的请求。根据相关规则,美欧日在被中国拒绝两周之后有权再次提出成立专家组的请求,被诉方中国则无权再次反对。

723日世贸组织争端解决机制在日内瓦总部召开会议,决定接受欧盟、美国和日本的再次请求,设立专家组对中国限制稀土出口管理措施进行调查、审议和裁决。

美国、日本和欧盟三方观点认为,该案涉及的出口限制措施包括出口配额、出口关税、对出口权的各种限制以及相应的管理要求,这些措施限制了中国上述资源的出口,增加了出口成本和负担,同时明显造成了市场扭曲,为中国制造业赢得了不公平的竞争优势,与中国在世贸组织框架下的义务不符。

而中国商务部新闻发言人沈丹阳表示,中方对欧美日三方向世贸组织提起诉讼表示遗憾。沈丹阳说,关于稀土问题,中方已多次强调,政策目标是为了保护资源和环境,实现可持续发展,无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业。

日前商务部正在积极组织应诉工作,沈丹阳表示尽管在诉讼中面临的压力很大,但一定会进行到底。

 

纠缠主因

尽管中国相关部门一再强调,中国稀土相关政策,仅限于为了保护资源和环境,实现可持续发展,无意通过扭曲贸易的方式保护国内产业。但美、欧、日等国却一再欲将中方稀土政策,提升至违反世贸规则,并一再向中国配额分配管理、出口许可证、出口最低限价、配额招标方面的管理措施发起挑战,纠缠不休,其原因是为了什么?

工信部原材料司副司长、稀土办公室副主任高云虎认为,美、欧、日等国一直给中国稀土施加压力,他们的目的只是想从中国进口低价的稀土。

美国拥有自己的稀土资源储备,但是考虑到生产成本和环境因素,已经关闭了大部分稀土矿;欧盟没有自己的稀土储备,几乎是完全依靠中国供应;而日本考虑到维持高科技产业发展的重要性,希望能以低廉的价格获取稀土原材料,保持产业竞争优势。美欧日都对中国稀土出口限制措施有着相似的关切,因此三方联合起来向世贸组织提起诉讼,要求成立专家组,对中国稀土出口限制措施展开调查。

工信部公布的数据显示,中国是世界上最大的稀土生产国和出口国,目前稀土的储量约占全球的36%,可供应量却约占全世界95%以上。

受国际市场需求刺激,中国稀土无序开采、非法加工、走私等情况很严重,价格更是一落千丈。从1990年到2005年间,中国稀土出口增长近十倍,但价格却下降了50%

当中国刚开始出手治理稀土这种无序开采、非法加工、走私等破坏资源和环境的行为时,美、欧、日等国马上在世贸组织告状,称中国违规控制稀土出口。

高云虎说,中国加强稀土行业的管理措施是完全符合世界贸易组织规则的。中国对国内外的企业一视同仁,稀土的价格由市场调节;中国在稀土的开采、生产和出口各个环节的管理、措施是同步进行的。

商务部国际贸易经济合作研究院外资研究部主任、研究员马宇认为说,世贸组织专家组是为了防止扭曲贸易造成不公平竞争。假如中国纯粹在出口环节进行管制,国内消费者和国外消费者购买品种不一样、价格不一样,这样是扭曲贸易。但我们在国内开采、生产和出口各个环节均实施了管理措施,采取的措施对国内消费者和国外消费者是一样的,购买同一稀土品种,价格是同样的,这是不违反世贸规则的,并没有扭曲贸易。

 

中国态度很诚恳负责

苏波告诉记者,中国将在加强保护资源和环境的同时,继续向国际市场供应稀土,同时希望其他稀土资源国也和中国一样来承担全球供应的责任。

加强稀土行业的对外开放是我们既定的政策,奉行既保持国际市场稀土合理供应,又保护生态环境和资源的双赢战略。苏波说。

苏波同时强调,中国继续鼓励外商投资稀土产业。目前美国、德国、法国、加拿大、日本等国家已在中国投资稀土产业,独资、合资企业达到38家。下一步我们鼓励外商投资稀土环境治理、废旧产品回收再利用和高端应用,及稀土生产装备制造等领域,不断地提高中国在稀土生产当中保护环境、保护资源的能力和水平。苏波说。

苏波表示,工信部、商务部等相关部门会继续加强国际交流,表明中国的态度,中国从来没有因稀土这一很小的产业去谋取任何经济和政治利益。中国会加强与其他稀土生产国和消费国的合作,共同来研究解决稀土行业发展当中的资源和环境问题,推进世界稀土科技和产业的持续发展。

但中国不会因此而放松对稀土污染的治理,治理稀土污染是中国政府这几年加强稀土行业管理要着力解决的问题。86日工信部下发《稀土行业准入条件》,从生产规模、生产技术、能源消耗等方面对稀土行业进行了规范,预计全国20%的稀土产能将被淘汰。

苏波告诉记者,国家对于稀土污染治理重点采取了四项措施,一是采取综合治理措施,从开采、生产、出口各个环节落实环保的要求,建立完善的稀土开采生产的准入条件;二是提高了环境保护的准入标准,要求企业开展环保治理工作,到期不能达到要求的要全部停产;三是开展环保的核查和治理,目前已经公布了56家符合环保要求的稀土生产企业;四是采用较先进的工艺和设备,不断地提高稀土行业的生产技术水平。

 

反思

对中国来说,形势似乎很不利,稀土之诉胜算多大还不好说。中国社会科学院国际贸易研究室主任宋泓表示,中国对稀土生产、出口进行管制,是为了保护环境,这条准则是世贸组织所允许的。但美欧日国家的理由是,中国当初在加入世贸组织之时所承诺的产品出口管制名单中,没有稀土这一项,这对中国很不利。中国在入世时承诺仅对84个税号的产品征收出口税,稀土不在其列。

但宋泓同时又表示,中国还是有余地的,因为在稀土生产中确实存在着严重的污染,中国需要做的就是让世贸组织真正认识到这些问题。

对美欧日来说,中国不管是输是赢,都会对稀土污染进行治理,关掉国内污染过重的稀土开采生产厂家,出口依然会因此受限。而对中国来说,现在重要的问题不是在输赢了,而是相关部门必须要反思,为什么在进行对稀土污染的治理时会引来这场国际争端?

稀土问题的根子在生产环节,这么小的行业管了这么多年都没管好,需要反思。对外经济贸易大学中国WTO研究院副院长屠新泉说。

尽管中国每年出台稀土开采和冶炼指令性计划,但是由于源头没有管控好,企业非法开采、加工稀土矿,以及规避配额制度出口、走私稀土产品的行为成为常态。

屠新泉说,要管好源头必须统筹规划稀土资源开发、产业发展布局,进一步提高稀土等战略资源的矿业权审批门槛,之前设立的矿业权凡是不符合相关政策规定的应予以注销或整合。其中产业整合非常关键,待产业集中度提高后,不需要政府管控,大企业自身就有依托市场优势控制产量和价格的意识和能力。

类似做法在其他国家已屡见不鲜,比如巴西、澳大利亚的铁矿石行业,产业集中度就非常高,出口靠价格管控,却很少吃官司。

 

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