3月14日，美国商务部宣布，拟将其对“国际互联网名称和数字地址分配机构”（ICANN）管理权移交给“全球多利益攸关体”（the Global Multistakeholder Community）。作为最为重要的互联网治理机构之一，ICANN掌握着核心网络资源的管理与分配权，地位与作用不言而喻。但一直以来，由于与美政府商务部的“合约”关系，其合法性一直受到外界普遍质疑。此次美政府发出的明确“放权”信号引起国际社会高度关注。
此次美商务部声明内容主要包括三大要点：一是声称放权“时机”已经成熟。早在1998年ICANN成立之初，其与美商务部的合约中就明确一旦时机成熟，美政府将对ICANN的管理权移交给私营部门主导的机构。此次，美商务部声称，经过十几年的发展，ICANN的可靠性、透明性以及技术竞争力均已达到预期目标，移交时机已经成熟。美商务部已责成ICANN召开国际会议，提交移交方案；二是明确移交对象。美商务部声称ICANN与其他重要互联网治理机构的有效运转以及“互联网治理论坛”（IGF）的成功，有力证明当前互联网治理“多利益攸关方模式”（政府、私营部门、公民社会与用户个人平等参与互联网政策决策）得到国际社会广泛支持。因此，要将其管理权限移交给“一个真正得到广泛支持的全球利益攸关体”；三是提出四项“移交原则”。即坚持“多利益攸关方模式”；保持互联网域名系统的安全、稳定与韧性；满足互联网用户的需要与期望，继续开展合作；维护互联网的开放性。
形势所迫
美商务部在此时发布这一声明，一方面是因为根据规定，其与ICANN的“合约”将于2015年9月10日到期，根据惯例需提前一年就是否续约以及续约内容进行讨论；但另一方面，也是更为重要的深层原因是形势所迫。近两年来，国际社会围绕互联网治理权的斗争日趋激烈。美凭借互联网的“原生力量”、技术“先发优势”，以及其主导的互联网治理机制优势，长期把持互联网重要网络资源分配与管理权，在互联网治理中发挥主导作用。随着各国对互联网发展战略重视度日益加强，为打破这一垄断，中国、俄罗斯及广大发展中国家要求在联合国框架下或由国际电信联盟（ITU）这样的政府间组织接管互联网，但以美为首的发达国家以维护互联网发展的稳定为名，极力阻挠。两个阵营据此展开激烈博弈，2012年底，ITU迪拜大会上的斗争就是一次集中爆发。美以反对各国政府借ITU介入网络事务，阻碍互联网自由为由，拒签新《国际电信规则》。虽然那次大会未成为就互联网问题达成政府间协议的“网空制宪会议”，但毕竟新规则获得144个成员国中89个国家代表签署，彰显了相关国家改变互联网治理现状的立场与决心。
“斯诺登”事件以来，国际网空斗争形势发生了更加不利于美的变化，除既有压力外，美还需面对来自其阵营内部的压力。为有效应对美“监控”，欧盟提出建立“欧联网”，巴（西）-欧海底光缆，欧委会2月更发表声明称未来两年将是重新划定互联网治理版图的关键期，提出包括为ICANN全球化明确时间表等七大改革建议。在强大的国际舆论压力下，包括ICANN、IETF（互联网工程任务组）、互联网社会以及W3C等在内的主要互联网治理机构也于2013年10月7日共同发表一项谴责美国家安全局、强化互联网治理国际合作的蒙得维的亚声明，呼吁实现ICANN的“全球化”。据此，有专家声称：“斯诺登事件破坏了网络空间的信任与合作，极大动摇了互联网治理的基础。”正是在这样的形势下，美此次“放权”声明无疑有“解压”的现实考虑。但实际上，美政府会真的“放权”吗？互联网治理会因此实现真正的公平、公正吗？
难达共识
如果按照美商务部给出的条件与要求，至少在合约到期之日，实现难度很大。虽然ICANN声称已开始征求意见，并于3月23日-29日在新加坡召开第49届ICANN会议专门探讨移交计划，但距2015年9月30日短短一年半的时间，要拿出一个得到国际广泛支持的方案，无疑时间相当紧迫。而其对拟“交权”的“全球多利益攸关体”更是语焉不详，是在现有机构中选择一个，对其进行改革？还是重新构建一个新机构？更何况机制建设本就是互联网治理的头号难题，在当前各国围绕互联网治理权及网空国际规则博弈白热化的情况下，任何举措要得到广泛支持，难度可想而知。
实际上，美主导互联网治理进程的基本立场从未改变。2013年4月，美国会研究报告明确指出，美国会与政府的任务是“确保美政府对ICANN互联网治理进程的影响最大化”以及“有效抵制提升政府间国际组织（如UN）作用的提议”。并进一步明确：“确保和推进成功的多利益攸关方治理模式是美国的政策”。此次声明强调美政府不会接受任何政府主导或政府间国际组织接权，并进一步说明“相关国家政府应通过ICANN的政府咨询委员会，或单独以政府名义，与私营部门，公民社会等其他主体共同平等地参与治理”，无疑再一次重申了这一立场。并且，此次“放权”不仅将美军事、政府等重要顶级域名系统（.mil; .gov; .edu等）排除在外，更未涉及根服务器管理权限这一国际社会最关注的核心议题。美控制核心互联网资源的现状并不会因其“放权”而发生根本变化。
此次美政府的“放权”结果与实际影响有待进一步跟进与观察。但需要指出的是，国际社会的共同努力才是促进当前国际互联网治理改革进程的有生力量。近年来，各“网络大国”的积极作为，各种双边多边渠道已经构建，有效地发挥了促共识，建互信，推合作的作用。如中俄等国在上合组织框架下，提出并积极倡导信息安全《国际行为准则》；中美积极开展网络对话，建立政府间网络安全工作组；英国自2011年起倡办导并推进“伦敦议程”，每年举网络安全论坛，围绕网络安全与外交政策展开探讨，促进网络能力建设；金砖国家召开互联网圆桌会议等，这些均为今后各国间进一步合作与协调，提升互联网治理影响力打下了良好的基础。另一方面，UN与ITU等国际组织亦加紧探索，如联合国科技发展委员会正在加紧调研进一步发挥IGF治理功能，相关报告将于2015年出台；4月份，由巴西政府与ICANN共同呼吁召开的“互联网未来之全球利益攸关方大会”拟出台“互联网治理原则”和“互联网机制框架路线图”；10月份ITU亦将召开相关会议继续聚集互联网治理改革问题。因此，在多方联动，合力互促的态势下，可以预计，今后几年，全球互联网治理改革进程将进入关键期，对中国而言，更是参与国际互联网治理进程与发挥应有影响力的“重要机遇期”。 （作者系中国现代国际关系研究院信息与社会发展研究所副所长）
