哥本哈根气候大会是对欧盟在国际气候合作进程中影响力的一次重要检验｡尽管欧盟期望能够延续《京都议定书》签订以来对国际气候谈判的主导势头,但是,无论是会场内的博弈,还是会场外的斡旋都充分说明了欧盟地位的持续弱化｡
自巴厘岛气候大会以来,欧盟高调采取一系列行动,以宣示并维持其应对气候变化先行者的地位｡但是,这些行动的内在缺陷限制了其在国际社会的号召力｡
第一,减排目标和行动华而不实,并附加限定条件,丧失了道义制高点｡2007年,欧盟提出减排目标,宣称至2020年将温室气体排放量在1990年的基础上削减20%-30%｡事实上,据测算,为确保将全球平均气温增幅控制在2℃以内则必须将这一目标提高至40%以上｡而日本､挪威等国减排行动的力度已经超越欧盟｡而且,在履行减排承诺上,欧盟所采取的“他国行动我才行动”的策略也令国际社会质疑其诚意｡所以,美国､中国､印度､巴西等纷纷拒绝仿效欧盟目标,自主制定了各自的减排目标与计划｡
第二,减排制度设计及实践未能给予国际社会信心｡欧盟排放交易体系(EU ETS)被欧盟视为气候政策的重要支柱,并试图以其作为未来全球碳交易市场的范本｡然而,自2005年启动以来,该市场运行效率不高,碳交易价格长期在低位徘徊,甚至两次出现崩盘情形｡在哥本哈根会议之后的第一个交易日,一吨碳的交易价格跌幅一度高达8.7%｡欧盟要求各国际航空公司购买减排额度的武断作法遭到强烈抵制｡截至目前,欧盟按《京都议定书》规定已经实现减排量中,很大部分是由前苏联地区的工业生产大幅萎缩和经济衰退以及购买海外碳排放权所带来,并非是相关政策实施的结果｡
第三,向受气候变化影响最大国家提供的资金援助力度不足且难以落实｡在哥本哈根大会期间,欧盟紧急召开布鲁塞尔峰会,方就援助资金数额等达成初步共识,决定在未来三年提供约100亿美元作为快速启动资金｡该数额与需求迫切的非洲等国家的期望差距甚大｡对于资金来源及成员国之间的分担比例等也未作定论｡目前,欧盟中仅有17个国家同意出资｡而以波兰为首的中东欧等国家以经济困难､失业严重等为由拒绝参与｡在《哥本哈根协议》中,欧盟还表示与其他发达国家共同启动"气候变化基金",在2020年前,每年向发展中国家提供总额为1000亿美元资助｡但是,由于《协议》并不具有法律约束力,欧盟的上述允诺尚是空中楼阁｡
欧盟､美国和发展中国家集团是决定国际气候合作进程的三大重要谈判主体｡三者之间不同的利益诉求形成张力,牵制并抵消了欧盟的影响力｡
美国正积极争取谈判主导权,以期按照其意志设计“减排路线图”｡奥巴马政府将哥本哈根进程视为恢复国际气候谈判主导地位的良机,与欧盟形成直接的竞争关系｡在国内,奥巴马将应对气候变化,发展新能源纳入经济刺激计划,以之作为克服金融危机,促进产业结构转型的战略举措;努力推动国会气候立法进程,并取得初步成果｡6月,众议院通过《美国清洁能源与气候安全法案》;鼓励碳交易市场发展,纽约及芝加哥碳交易所正在削弱欧盟伦敦碳交易市场的优势地位｡在国际上,美国与中国､印度等发展中大国通过首脑外交等多种渠道进行密切接触,期望在清洁能源､环境保护等方面搭建起双边合作框架｡
在这一过程中,欧盟不可避免地被边缘化｡当然,美国国内气候立法迟迟未有突破以及相关利益集团的压力极大地限制其在国际气候变化领域中的作为｡美国抢夺话语权意愿强烈,但又无法施展的尴尬状态,恰恰阻碍了美国与欧盟开展有效合作｡即便双方在迫使发展中大国承担强制性减排指标方面具有相似要求,也无法借重对方力量｡反倒是龃龉不断,甚至在减排基准年的问题上都尚未获得一致认识｡
欧盟也未能赢得发展中国家集团的支持｡在本轮谈判中,欧盟没有提出足以赢得发展中国家信任的任何实质性方案,反而企图抛弃《京都议定书》等文件精神,刻意模糊甚至回避“共同而有区别的责任”｡比如,欧盟不愿再继续遵循《京都议定书》单向“抵偿减排”原则｡据此原则,由发达国家购买发展中国家因实施低碳项目而形成的排放额度｡欧盟是这一额度的最大购买方｡然而,经济困境使其希望摆脱这一沉重负担,要求发展中国家承担更多的责任,并且由“抵偿减排”模式向“限量排放与交易”模式转变｡
类似做法在哥本哈根气候大会上再次得到充分展演｡会议尚未开始,即有所谓“丹麦草案”要点见诸报端以为试探｡该草案由美､英等发达国家私下拟就,将发达国家与发展中国家等而视之,罔顾发展中国家脆弱的经济实力和气候变化减缓与适应能力,强行赋予其约束性减排责任｡而对《京都议定书》等文件规定的发达国家对发展中国家提供资金支持和技术转让援助等法律义务轻描淡写､一语带过｡
该草案虽然遭到普遍抨击,但在经过某些发达国家的一番涂抹之后竟然试图越过《公约》长期合作行动特设工作组和《京都议定书》特设工作组直接进入高级别会议议程｡欧盟未能发挥出建设性作用,尽力弥合发达国家集团和发展中国家集团之间的既有分歧,反而藉由“丹麦草案”加剧了对立,理所当然遭到广大发展中国家的反对｡
总之,欧盟气候政策内外交困,面临重大调整压力｡但是,基于上述分析,欧盟恐难以在短期内完成气候政策的整合,以克服内在缺陷,适应正在发生根本性改变的国际气候谈判形势｡对于欧盟而言,远离其期望值的《哥本哈根协议》既是对其既不合时宜政策的警示,也是推动其构建新气候政策的起点｡(作者是中国国际问题研究所动态信息与突发事件研究部副主任)
