十九大报告提出，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。社会保障作为经济社会发展的“安全网”和“稳定器”，是广大民众最关心、最直接的民生项目。因此，全面建成多层次社会保障体系，不仅是全面建成小康社会的重要内容，也是稳增长、促民生的制度保证。 

　　改革开放以来，特别是十八大以来，我国的社会保障事业取得了举世瞩目的成就。据人社部门统计，截至2016年，我国五项社保覆盖面继续增长，其中养老保险参保人数为8.88亿人，基本医疗保险参保人数为7.44亿人，工伤保险参保人数为2.19亿人，失业保险参保人数为1.81亿人，生育保险参保人数为1.85亿人。社会保障全覆盖的目标初步实现，多层次社会保障体系初步形成。 

　　目前，我国已经进入新时代，社会保障事业也进入了新的发展阶段。与广大民众对更多更好社会保障的需求相比，社会保障的发展也面临着不少的问题和困难。一般认为，社会保障体系应该包括基本社会保险、补充社会保险和商业保险等多个层次。事实上，我国现行的多层次社会保障体系还存在着许多的“短板”。具体来说，这些发展“短板”主要包括： 

　　首先，基本社会保险覆盖面和保障水平仍有待提高。目前，我国养老保险的覆盖率已经超过了90%，但是仍有1亿人没有参加，主要包括灵活就业人员、新业态就业人员和中小企业人员。比如随着互联网经济的快速发展，数以百万计的快递人员中有90%的人没有劳动合同、五险一金。在保障水平方面，覆盖了近2亿人的城乡居民养老保险，来自政府财政的投入大约只有1000亿元左右，目前全国城乡居民基础养老金最低标准仅为每人每月70元。 

　　其次，补充社会保险发展不均衡。补充社会保险号称社会保障体系中的“第二支柱”。企业年金或职业年金是补充社会保险的核心。但是，除了机关事业单位和国有企业在企业年金或职业年金上大多能够做到广覆盖外，大量的民营企业职工不能享受到此类保险。根据《中国社会保险发展年度报告2016》，参加企业年金的职工人数为2325万人，占参加城镇职工基本养老保险总人数的6.13%；有7.63万户企业建立了企业年金，仅占企业法人单位数量的0.35%。2016年建立企业年金的企业数和参加企业年金的职工人数比上年的增幅分别为1.12%和0.39%，均为近十年来最低值。而在企业年金覆盖的企业中，国有企业是主力军，民企占比不到1%。 

　　最后，商业保险严重短缺。商业保险是我国社会保障体系中的第三支柱，但其发展却长期处于缓慢甚至停滞的状态。据统计，截至2015年底，我国第一支柱基本养老金规模3.5万亿元，占养老金资产比重的比例是79%，补充养老保险企业年金和职业年金的规模是0.93万亿元，占养老金资产比重的比例为20.9%，而个人商业养老保险金的规模几乎可以忽略不计。反观发达国家，第二支柱、第三支柱已经逐渐成为养老保险体系的主体，其中美国、日本等国家商业养老保险的比重已经超过了35%。 

　　随着老龄化程度的不断加深，以及经济社会发展，广大民众对多层次社会保障体系的需求更加多元化。因此，全面建成多层次社会保障体系，需要采取多种措施补足“短板”。这些措施主要包括： 

　　一是进一步扩大基本社会保险的覆盖范围，努力提高保障水平。在社会主义初级阶段新时代，特别是在两个一百年战略目标的逐步实现，民众不仅对社会保障的数量有更大需求，对社会保障的质量也有更高的要求。要全面实施全民参保计划，使更多的民众能够纳入到社会保障的安全网之中来。与此同时，根据经济社会发展与居民收入增长的实际情况，稳步适度地提高社会保障待遇。 

　　二是通过税收优惠等多种措施提高企业加入补充社会保险的积极性。早在2014年，我国开始实施企业年金、职业年金个人所得税递延纳税优惠政策，减轻参加企业年金计划职工的税收负担。另一方面，企业特别是民营企业也应该认识到，通过补充社会保险有利于提高职工的福利待遇，增强企业的凝聚力，从而对提高企业效率和竞争力是一件有利的事情。 

　　三是增强民众参与商业保险的主动性和积极性，努力提高商业保险的覆盖率。要让商业养老保险这条“短腿”站起来，就必须采取多种鼓励和支持性措施。其中，个人税收递延型商业养老保险是国际上通行的一种做法。对于投保者来说，由于退休后的收入一般不会高于工作时的收入，因此退休后缴纳的个人所得税通常较低，再扣除通胀因素，税收负担就更轻了。对于政府来说，则有利于增加养老保险基金的积累，减轻养老保险的负担。 

　　总之，只有充分调动政府、企业和个人的积极性，大力拓宽多层次社会保障体系的筹资渠道，同时注重减轻企业和参保人员的社保负担，病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的民生问题才能得到切实的解决。（作者系对外经济贸易大学公共管理学院教授）