2016年对于中国人口具有特殊意义，首先在于根据2015年底修订的《计划生育法》规定，“国家提倡一对夫妻生育两个子女”的计划生育新政策2016年1月1日起施行，彻底告别了过去30年的“独生子女”政策；其次，中国国家统计局公布2016年全年的出生人口达到1786万人，比往年有显著提升，总和生育率达到1.8左右，为近10年来的最高值。2017年初，国务院印发了《国家人口发展规划（2016-2030年）》，国家卫生计生委公布了《“十三五”全国计划生育事业发展规划》。这两个人口发展规划都表明，中国计划生育政策完成了由“控制总量”到“调整结构”的转变。那么，通过回顾过去和展望未来，中国的人口发展形势和人口政策发生了怎样的变动？

计划生育政策的演变 

　　中国的计划生育政策可以追述到上世纪70年代，当时的计划生育政策可以归纳为“晚、稀、少”，即通过鼓励晚婚晚育、延长生育间隔和较少的子女数来降低出生人口。80年代初的“生育限制”从允许生二孩调整为基本只准生一孩，进入了中国历史上生育限制最严格的时期，但“一孩政策”在农村地区的遇到了极大阻力。1984年开始，中国政策对计划生育政策作出适当调整，即仅在城镇地区实行“独生子女”政策，允许在农村适当放宽生育二胎的条件，同时对人口在1000万以下的少数民族允许一对夫妇生育二胎，甚至生育三胎。经过这次调整，生育政策在此后的20年基本延续和稳定下来。2000年以后，计划生育的政策进入放松通道，大部分省份开始实行“双独二孩”的政策，即夫妻双方都是独生子女的家庭可以生育二孩。“单独二孩”（夫妻任意一方是独生子女的家庭可以生育二孩）、“全面二孩”（提倡一对夫妻生育两个子女）分别于2014年和2016年开始实施。 

　　计划生育政策的调整反映了中国人口思想变动。20世纪七八十年代，学者们几乎一边倒地倾向“人口负担论”，把当时国内的粮食、资源等许多供应不足问题归结于人口过多，将对社会经济发展造成严重影响，必须加以控制。进入90年代，随着总和生育率降至更替水平以下，国内少数人口学者开始意识到严格限制生育的政策可能带来的弊端，对“人口负担论”进行反思。进入2000年后，关于人口观和生育政策的讨论空前激烈。 

　　一方面，中国当前生育率是否过低存在争议。人口普查的数据显示，中国人口总和生育率在2000年就已经降到“极低生育率”的水平，但为躲避缴纳社会抚养费的“新生儿漏报”始终存在，不同人的调整结果差异很大，高至1.8，低至1.2，众说纷纭。随着时间推移，大多数学者对总和生育率的共识由1.8下降到了1.5左右。另一方面，生育限制逐渐带来了负面效应，比如：独生子女政策使得家庭脆弱性极大提升，特别表现在“失独家庭”问题上，快速人口老龄化与独生子女问题叠加，使得家庭养老面临极大的风险；生育子女数量的限制也带来了出生人口性别比偏高问题，未来可能发生严重婚姻挤压，造成家庭和社会的不稳定。 

　　尽管调整生育政策逐渐成为共识，但如何调整以及何时调整依然存在争论，主要分为“渐进式”和“一步到位”两种。一部分人认为应该逐渐调整生育政策，逐步放宽生育限制，从“单独二孩”政策过度到“全面二孩”，再过度到“全面放开”，由部分省市试点扩展到全国，这样可以避免产生出生堆积，从而带来公共资源供需矛盾等问题；另一部分人认为当前中国生育水平已经下降到十分危险的境地，立刻废止计划生育政策中限制生育的条款，转而鼓励生育。 

为何调政策？中国的人口发展态势 

　　计划生育政策实施30年后，中国的人口状况发生了转折性变化，人口的“结构问题”代替“总量问题”成为人口与社会经济协调发展的突出矛盾，调整计划生育政策的需求和急迫性日益突出。 

　　首先，中国进入低生育率国家。中国人口的生育率快速下降，1995年后就已经下降到更替水平以下，2000年的总和生育率更是下降到1.8以下。一些发达国家的经验表明，一旦人口进入“极低生育率”（低于1.3）阶段，生育率的回调将变得十分困难，人口结构将不可避免走向极端负面，这令不少中国学者忧心忡忡。 

　　第二，劳动力短缺开始出现。大约从2004年开始，中国沿海地区就出现了企业招工难的现象，那时还没人相信中国会出现劳动力短缺问题。官方统计数据表明，但劳动年龄人口从2012年开始减少，每年大约减少200-300万人，可能对中国长期经济发展造成深远影响。 

　　第三，在人口寿命增长和生育水平下降的双重因素影响下，中国正经历快速人口老龄化。1990年，中国65岁及以上老年人口比例仅为5.57%，20年之后的2010年达到8.87%，是世界上唯一老年人口超过1亿的国家。除了老年人口规模大之外，人口老龄化速度快也是重要特征。65岁及以上人口比例由7%增长到14%，中国预计只需27年，而英国、瑞士、美国、法国分别用了45年、50年、65年和115年。 

危机与挑战 

　　就像许多发达国家一样，人口转变后的人口结构变化对社会经济发展的产生巨大的挑战，这种负面效应对中国的影响甚至更大。 

　　从经济发展模式来说，中国过去的经济增长得益于“人口红利”，劳动投入对经济增长的贡献达到20%左右。但人口年龄结构老化造成劳动力供给的绝对数量下降，劳动参与率也随之下降，消费市场可能由于“消费最旺盛的人口”的减少而趋于萎缩。中国是众所周知的制造业大国，丰富、廉价和高效的劳动力资源曾是制造业向中国集中的法宝。劳动力数量减少、年龄结构老化、劳动力成本上升迫使产业结构升级，如何推动社会创新和技术进步来应对全球的竞争者将是中国面临的最大挑战。 

　　从老龄化与社会负担方面来说，“未富先老”是中国面临老龄化挑战的显著特征，尽管东部和南部地区的居民收入已经接近发达国家水平，但中西部农村地区的居民生活、社会经济发展仍然有较大差距。人口老龄化意味着社会负担加重，为了保障老年人口的社会福利，政府将不得不增加税收和社会保险，从而会加重国民负担；人口老龄化使得健康照料需求和费用急剧上升，家庭也会面临沉重的健康照料负担。 

　　但任何事情都有两面性，既是挑战也是机遇。劳动力成本上升倒逼企业提高劳动生产效率，驱动产业结构升级，对提高居民整体的收入、消费水平也具有正面作用；人口老龄化迫使本不完善的社会福利体制不断改进。“全面二孩”政策执行的首年（2016年）出生人口明显增加，总和生育率提升到1.8左右，这缓解了极低生育率带来的人口结构极端变化，也意味着不断调整的计划生育政策对于提升生育水平能产生一定的作用。 

　　中国政府在《国家人口发展规划（2016-2030年）》中提出了一系列的解决思路，大致可以分为三个方面。 

　　首先是为家庭生育子女扫清障碍。政府将建立健全生育政策调控机制，做好政策评估和政策储备，未来进一步放宽生育限制将是大概率事件时间。另外，提高生育意愿的手段还包括：增加公共服务资源供给（如：儿童照料、学前和中小学教育、社会保障等）；完善税收、抚育、幼儿照料、儿童教育、社会保障、住房等政策来减轻生养子女家庭负担；保障职业妇女的生育权利。 

　　第二，增强人力资源储备，为推动技术进步和社会创新储备人才。中国预计将在2020年普及高中阶段教育，并使得高等教育毛入学率达到50%，提升劳动年龄人口的平均受教育程度。同时，对传统农村劳动力加强职业培训、就业服务、劳动维权等，持续推进农业富余劳动力进城务工并稳定生活，到2020年实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。 

　　第三，建立更加公平可持续的社会保障制度，应对人口老龄化。中国将实施渐进式延迟退休年龄政策，法定退休年龄逐步由60岁过度到65岁，并使职工退休年龄政策更加灵活。中国将建立覆盖城乡居民的社会保障体系，逐步提高基本养老和基本医疗保险统筹层次，补充发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业医疗保险。中国还将建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养结合的养老服务体系，增加养老服务和产品供给。（作者系中国社科院人口与劳动经济研究所副研究员）