为进一步加强河湖管理保护工作，落实属地责任，健全长效机制，我国将在2018年底前全面建立“河长制”。12月11日公布的《关于全面推行河长制的意见》，提出河湖管理保护是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区域。全面推行“河长制”是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。 

　　在中国环境污染，尤其是水体、空气和土壤污染比较严重的情况下，建立和推行“河长制”的确是一种制度创新，同时，公众也对这种制度寄予了厚望，希望这种制度的建立和实施能逐步改善中国的水污染，并提高水资源的利用、保护水环境和维护生态平衡。 

　　“河长制”的建立当然也契合了无论是东方还是西方都认同的一种理论，政府应当对公共管理负起主要责任。因为，无论是根据主权在民，还是根据信托制（委托制）的理论，人民把管理国家的任务委托给政府，政府就应当切实负起责任。这是一个问题的两个方面。 

　　首先是，人民是委托人，也是受益者，当人民委托政府管理公共事务时，也把管理和维持良好的环境委托给政府，因此，委托人不仅可以主张权利，请求政府履行受托义务，为了全体公民的利益保护和改善环境，而且可以在事实上受托人没有尽到保护和改善环境时，终止委托，要求更换受托人。 

　　作为政府来说是受托人，受托人的角色和义务是，必须尽职尽责，管理和维护好环境，让公众能在水源清洁、空气良好的环境下生活，否则，就是没有完成人民的委托，没有很好履职，因此需要被问责。这又涉及公共行政责任的追究问题。因此，政府作为受托人，首先是有责任，其次是在事后要有追究机制。 

　　建立和实施“河长制”正是确定责任和事后追责的保证，“河长制”的核心是党政首长负责制，人们预期，这可以破除体制顽疾，改变长期以来“环保不下河，水利不上岸”的不作为现象，既有利于建立人人受益的自然和社会环境，又有利于构建负责任的政府，让政府取信于民，还有利于建立合理的官员淘汰机制。 

　　人们预期的是，上述方方面面在“河长制”的建立和实施中都可能也应该得到体现。“河长制”要达到的目标是，实行水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理和水生态保护，维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用。 

　　要实现上述目标，就需要从过去的“部门制”向“首长制”迈进，在省、市、县、乡四级分级分段设立河长，由主要领导担任，各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任。并且实行一河一策、一湖一策。坚持依法治水管水，建立健全保护监督考核和责任追究制度。 

　　不过，在对“河长制”寄予厚的同时，人们也担心，水无常势，流动不居，无法按行政区域划割切分，难以把责任确切落实到河长头上。不过，“河长制意见” 中提出了总体思路，即上下游、左右岸共治。共治的思路是，对跨行政区域的河湖，要明晰管理责任，协调上下游、左右岸实行联防联控。 

　　联防联控是一个总体原则，但是要具体实施将会有取证、认证、确认等大量烦琐和具体的工作。例如，中国人的母亲河长江起源于西藏唐古拉山主峰各拉丹冬雪山，主干沿途流经11个省市，最终汇聚于东海。对于“君住长江头，我住长江尾”的大量中国人来说，共饮长江水是一个祖祖辈辈都必须接受的现实，但是，对于长江水的污染和问责该如何认定，是一个巨大的工程，因为在长江流经的11个省市都会有污染物的排放。 

　　不过，此前已经有一些地方实施“河长制”取得了较好的结果，可以成为“水无常势”但问责有常势的借鉴。例如，作为重要入海口，天津河流水系众多，主要河流有海河，长期以来河道管理责任不清、职责不明，导致水少、水脏、水流不畅、水污染现象逐渐增加。现在，天津市实行区、镇、村三级河长制，明确要求每一级河长都由行政主管领导来担任。过去的阶段式治理，变成了常规的行政行为，海河的污染也在逐步改善。 

　　但是，这只是一个直辖市的情况，如果像长江这样的跨省跨大面积地域的“河长制”责任该如何实施和监管，是需要探讨并花大力气来解决的。如果长江上游的四川、云南、重庆等省有了排污，导致了江水的污染，影响到下游，如江苏、浙江、上海等地的用水，甚至因为上游省份对水资源的过分利用，而导致下游省份水资源的减少，是否需要国家级的总河长来负责，或进行协调、查证和问责。这是需要解决的问题。否则，河长制也有可能流于形式。