投资保护主义不利经济复苏

　　李 昕

　　国际投资合作是解决各国资金短缺、制约投资保护主义抬头以及促进绿地投资的有效途径，是实现全球投资增长与世界经济复苏的关键。目前，全球双边、多边投资合作协定超过3300个，每个投资协定的条款内容、保护水平、市场开放程度都不尽相同，全球投资协议存在碎片化倾向。

　　在此背景下，今年7月在上海召开的二十国集团（G20）首次贸易部长会就投资指导原则达成重要共识，发布了《G20全球投资指导原则》。该原则不仅确定了一个全球投资规则的共同框架，为世界和区域性的投资政策的协调制定包括谈判提供了重要指导，而且对各国投资者来说，它对企业的市场准入、公平竞争、政策稳定、透明以及合法权益的保护都有重要作用，对实现多边投资政策协调与合作具有重要前瞻性和导向性意义。

　　国际金融危机爆发8年来，全球经济复苏乏力态势并未得到根本改变。世界经济仍处于危机后修复调整、筑底企稳阶段，内生增长动力不足，增长基础薄弱。其中，国际资本流动减缓是导致危机以来全球经济增速下滑的主要矛盾之一。根据国际货币基金组织（IMF）《全球经济展望报告》，21世纪初期至金融危机前，全球经济年均增速高达4.5%。其中，全球对外直接投资（FDI）年均名义增速超过21%。2008年以来，全球经济年均增速下降至3.2%，全球FDI年均名义增速更是跌至8.8%。

　　国际投资是全球经济增长的重要引擎。投资对经济增长的拉动作用既包括需求效应，也包括供给效应。各国经济发展的实践表明，要想持续扩大社会再生产，必须增加固定资产投资、改善劳动生产率水平和提高生产的科技含量。因此，全球经济长期强劲增长目标的实现离不开国际投资的持续增长。

　　然而，绿地投资不足、资金短缺以及保护主义抬头等因素不同程度地限制了全球投资增长与经济复苏。

　　全球FDI增长未能有效转化为生产能力的扩张。联合国贸易和发展组织6月发布的《2016年世界投资报告》指出，2015年全球FDI强劲复苏，FDI流入总量跃升38%，达到1.76万亿美元，这也是国际金融危机爆发以来的最高水平。2015年全球FDI大幅增长的一个重要原因并非是带来产能、就业、税收甚至是贸易增长的绿地投资的增加，而是跨国并购投资的增长。如果在统计中剔除此类公司重组带来的“水分”，2015年全球FDI的增幅实际上只有15％，与2013年基本持平。

　　基础设施落后和投资不足已成为制约全球主要经济体尤其是发展中国家增长的瓶颈。根据IMF《全球经济展望报告》，每1美元基础设施投资会增加3美元产出。然而，全球基础设施发展面临严重的资金短缺。据估计，到2030年，全球基础设施资金缺口或将高达20万亿美元。面对全球每年超过1.5万亿美元的基础设施投资需求，目前多边机构所能提供的资金只是杯水车薪。

　　近年来，国家安全方面的考虑日益成为各国投资政策制定中的一个重要问题。这方面的具体立法和政策实践不同，涉及的措施从明确的投资限制到复杂的审查机制，有时涉及宽泛的定义和广泛的适用范围。各国政府需要对国际投资的国家安全审查政策空间、审查程序透明度以及公正性方面作出恰当的平衡，摒弃各种形式的投资保护主义。（作者单位为北京大学国家发展研究院）

　　抓住规则演变的战略机遇

　　杨枝煌

　　随着全球经贸的深入融合发展，国际投资规则不断演变并成为各国关注焦点。自上世纪50年代以来，国际投资规则呈现以下特征。

　　国际投资规则主要表征为四个载体：一是主权国家的外资法，二是双边投资条约（BIT），三是区域国际投资法律，四是多边国际投资法律。迄今为止，多边层面还没有一项完全针对外国直接投资问题的综合性协议， 只是涉及投资问题特定的一个或几个方面。世界贸易组织（WTO）的《服务贸易总协定》《与贸易有关的知识产权协议》和《与贸易有关的投资措施协议》， 世界银行的《关于解决各国与其他国家国民之间投资争端的公约》《多边投资担保机构公约》和《外国直接投资待遇指南》等都值得关注。

　　国际投资规则由发达国家主导制定。由于WTO多哈回合僵持了十几年，发达国家力图绕过WTO规则和各国国内法，建立超越WTO规则和国内法的国际投资新规则。例如，美国推出双边投资协定新载体BIT2012，还有区域性投资协议新载体跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定（TTIP）和跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。美欧主导的这些国际投资规则具有标准高的特征。

　　国际投资规则自由化倾向明显。国际投资新规则主要是九个理念，一是WTO规则和非WTO规则双轨并存；二是国际投资由物货流通走向生产要素流动；三是国际贸易规则和国际贸易法兼具公私性；四是自由化与保护主义兼顾但倾向前者；五是国民待遇和负面清单模式成为新模式；六是投资与投资活动的定义适用范围更加宽泛；七是投资法律法规和政策运行更具透明度；八是投资议题与环境劳工保护更加密切；九是投资争端解决机制实体和程序规则更加细化。

　　从总体上看，随着投资议题不断深化，新规则更强化投资自由化。例如，新规则要求构建全面的国民待遇原则体系，对国家主权的约束更为明显，更强调人权保护，要求农产品零关税等高层级标准。北美自由贸易协定对投资的准入已经延伸到外资准入前，主张资本在全球范围内应自由流动，市场领域应是全方位开放，甚至要求投资者在东道国享有特别待遇，充分保障投资者不受投资管制措施和履行要求的限制。

　　当前，国际投资谈判如火如荼，中国作为世界第二大经济体，不仅是主要的外资输入国，也迅速成长为全球主要资本输出国，应该时刻关注相关领域的新问题、新形势。当务之急，中国应抓住参与全球经贸治理的战略机遇，加速实施自由贸易区战略，结合全球价值链理念，提高我国制度性话语权。在WTO层面，要推动结束WTO多哈回合机制。在推进“一带一路”建设和新一轮对外开放中，坚持独立自主建立“一带一路”国际投资贸易规则体系，密切跟踪并参与其他双多边国际投资贸易谈判，加快对外经贸领域的供给侧改革，进而提高国际规则的参与权、话语权、决定权。（作者单位为商务部许可证局）

　　中美双边投资谈判举足轻重

　　张 菲

　　7月17日第二十六轮中美BIT谈判在北京结束，双方就协定文本遗留问题取得积极进展，并就第三轮交换的“负面清单”改进出价进行深入磋商，谈判进程进一步加速。

　　BIT是国家与国家之间为鼓励、促进和保护本国公民在对方境内的投资而签署的双边条约。其内容主要包括：投资保护的范围、投资待遇、征收与补偿、货币汇兑和争端解决等。双边投资协定经过第一代“友好通商航海条约、第二代“投资保护协定”、第三代“投资促进和保护协定”，目前已经发展到第四代“投资自由化/促进和保护协定”，2012年4月美国发布最新的BIT范本便是第四代的典型代表。

　　2008年国际金融危机是中美开启双边投资保护协定谈判的重要背景。2008年6月，中美双方正式宣布启动双边投资协定的谈判，截至2016年7月，中美双方共计进行了26轮双边投资协定谈判。其中，2015年6月，中美正式开启负面清单磋商模式，标志着谈判进入了实质性阶段。

　　中美双边都认同签订双边投资协定是国际投资自由化的必然要求，投资自由化已是世界经济发展的必然趋势。美国为首的发达国家不断更新和引领国际经贸投资规则，美国推出的2012版BIT范本更多隐含着本国的利益诉求。中国积极融入经济全球化，但中美两国在国际贸易投资中所处地位和角色的不同，决定了两国在BIT谈判中的利益诉求不同，这也是两国谈判分歧的根源所在。

　　中国作为吸引外资的东道国利益诉求主要是，尽可能长的和完备的负面清单，以及更多的例外条款，以降低外资安全风险和监管难度。中国作为资本输出国的利益诉求，一是降低中国企业面临的投资壁垒，特别是美国国家安全审查去政治化，更加透明；二是保护中国企业海外投资安全；三是以国有企业为主体的投资模式得到尊重和认可。

　　现阶段中美双边投资谈判的主要分歧在于负面清单的具体列表、法律法规透明度、外汇转移、国有企业竞争中立原则以及投资仲裁等方面。分歧焦点是美国希望中国负面清单进一步缩小范围；中国希望美国安全审查法律法规提高透明度。

　　中美之间“准入前国民待遇”+“负面清单”模式的谈判协定一旦签署，意味着除了负面清单所列示的领域之外，不能对外资企业施加额外的准入限制。负面清单内容一旦确定，就成为一种国际承诺和义务。未来清单的变化，也需要中国和美国谈判来决定。同时，中美达成的“负面清单”将会按照最惠国待遇原则，推广并复制到其他与中国已签和未签双边投资协定的国家。准入前国民待遇并不意味着东道国政府完全放弃了对外国投资者的管控。准入前国民待遇做出一般例外规定，可以国内立法形式与负面清单制度建立配套的“安全阀”。双边投资协定在大量减少对外资行业准入限制的同时，又设置了大量的灵活性条款，保留了某些情况下签约国政府不按照国民待遇和最惠国待遇对待外资企业的权利，各国政府在外资管理方面的权限并未减少。

　　鉴于中美两国对世界经济的影响举足轻重，高标准的双边投资协定的签订，不仅对形成更加紧密的中美互利共赢关系有重要作用，为两国构建新型大国关系奠定更加坚实的基础，而且将对世界经贸关系产生重大影响。（作者单位为商务部国际贸易经济合作研究院）