第二届核安全峰会3月26日-27日在韩国首尔举行，50多个国家和4个主要国际组织（联合国、国际原子能机构、欧盟、国际刑警组织）等参加。峰会是在去年日本福岛核事故、核问题仍困扰朝鲜半岛形势下举行的，因此受到各方面的重视，除热闹的会场外，我们还应该关注峰会的背后含义。
美自身关切变成国际公共事业
冷战结束后，核恐怖一直是美国几届政府最为关注的国家安全问题之一。2009年4月，奥巴马总统在布拉格发表建立无核武器世界的倡议，指出在此后4年里国际社会要进行新的努力，应对核恐怖行为，保证核材料的安全。在此背景下，2010年4月在华盛顿举办了第一届核安全峰会，旨在引领国际社会并把核安全纳入国际体制中。美国坚持峰会不谈核裁军和防扩散，而是集中讨论核恐怖行为、裂变材料保护、防止放射性物质非法交易等，目标主要是针对非国家行为体。在邀请国家上，美国也费尽心思，仅请到了相关国家，而不全部的国际社会，因为它认为，集中相关国家和集中讨论核安全问题，要比在联合国这种场合更容易取得成果。
如果仔细分析一下，我们不否认美国有其应对国际社会共同挑战——核恐怖的考虑，但我们也不可能否认其他目的：（1）建立美国创造、国际社会共同承担的新国际体制和规则，把美国的倡议变成国际条法，实现美防核恐怖的目标。（2）推行美国主导的军控政策，把国内政策变成国际原则。（3）强化与其他国家，特别是大国间的合作，争取中、俄、欧盟等在政治、经济和技术层面的支持。
核安全领域未取得实际进展
华盛顿核安全峰会上，与会各方签署《华盛顿核安全峰会公报》，指出核恐怖主义是对国际社会最具有挑战性的威胁之一，认为采取强力核安全措施是防止恐怖分子获取核材料的最有效手段。峰会还通过《工作计划》，在11个领域50多项具体核安全合作措施上达成协议。华盛顿峰会达到美预期效果，即把美国最为关注的核安全纳入国际视野中。
两年来，峰会措施的落实未达到预期，原因在于各国对核恐怖的认识有较大不同。对某些与会国来说，裂变材料保护任务并不像美、俄等国那样迫切。墨西哥、美国、俄罗斯等国将高浓缩铀转化为低浓缩铀的进展并不顺利，原因是经费和技术均未完全到位。相反，地区核问题更为突出，伊朗宣布加工出20%的浓缩铀，朝鲜公开其轻水反应堆和铀浓缩计划。日本福岛核电事故把人们的注意力吸引到民用核设施安全上来，美国所倡导打击核恐怖、保护裂变材料的倡议被淡化。因此，尽管国际社会公认核恐怖构成威胁，但并未完全跟随美国。
首尔核安全峰会议程扩大
韩国积极争办第二届核安全峰会并得到美鼎力支持。两年来，国际核安全形势发生诸多变化，两个地区因素已对首尔峰会产生影响。
第一，民用核设施安全。2011年3月日本福岛发生核电站事故。在确定峰会议题时，韩国和美欧等国家产生分歧。美国坚持，峰会仍只谈防核恐怖，若把民用核设施安全放在会中势必分散主题，达不到预期效果。韩国则认为，福岛核事故距韩很近，闭口不谈民用核设施的安全不合情理。
2011年6月，首尔峰会筹备会议统一了议程安排。韩外交通商部长金星焕宣布，首尔峰会不仅讨论防止核恐怖、保护实物材料和放射源，也讨论核电安全问题。他指出，发生在福岛的核电事故向国际提出民用核设施安全的重要性，首尔峰会把反核恐怖和保护民用核设施有机结合起来，“以寻求协同效应”。
第二，朝鲜半岛局势。2011年夏开始，有关国家调整对外政策。金正日展开多边外交，先后访问中、俄，朝日也有双边接触。7月，美朝恢复对话。2012年2月，美朝第三轮谈判达成协议：美同意向朝提供粮食援助，朝暂停相关核和导弹活动，允许国际原子能机构到访朝鲜。尽管出现良性互动，但美韩年度大规模军演并未停止，并由此引来朝鲜的严正抗议。半岛尚未缓和的局面对核安全峰会产生负面影响，朝核和伊核问题会在峰会期间被涉及。
中国积极参与国际核安全进程
中国强调各国必须加强合作，共同防范核恐怖主义。胡锦涛主席2010年4月在美国首都华盛顿举行的核安全峰会上明确指出，“中国本着负责任的态度，高度重视核安全，坚决反对核扩散和核恐怖主义……核恐怖主义的潜在威胁不容忽视，核材料流失和非法贩运风险上升。”在2009年9月举行的联合国安理会核不扩散峰会上胡主席说，各国应该严格遵守核安全领域的各项国际法律文书，采取切实措施，确保其核设施和核材料安全，有效防止核材料流失。他特别强调，国际社会应该加强合作，共同打击核恐怖主义。
1987年生效的《核材料实物保护公约》是涉及核材料实物保护方面唯一有法律约束力的国际文书。该公约最初的目标是在国际运输途中保护这种材料。2005年通过公约修订案后，签约国增加了一项义务，即在国内民用利用核能和储存方面必须保护好民用核设施和核材料。中国是公约的签约国，并于2009年9月批准了2005年的修订案。
中国很早就是《打击核恐怖主义全球倡议》的伙伴国。该倡议的伙伴国遵循一系列原则，其宗旨是防范、处理和应对涉及核材料的恐怖袭击，目标是使伙伴国加强国际合作，共同打击核恐怖主义威胁并分享最佳举措。中国还在核安全领域进行国际合作。在联合国安理会1540号决议讨论和形成过程中，中国始终积极参与。2004年4月通过的1540号决议在国际防扩散合作、防止非国家行为者获取大规模杀伤性武器方面发挥着重要作用。
自1984年加入国际原子能机构以来，双方配合默契，自1998年以来中国和该机构至少进行了20多次培训活动和学术交流，国际原子能机构向中国派出专家20多人，有30多名中国学生赴国外接受培训。根据双边协议，该机构还在放射物质事故应对等方面向中国提供咨询。双方在北京奥运会期间的合作更是极其成功，该机构不但向奥运会派出了专家，指导核安全工作，而且还提供了部分设备仪器。
核安全挑战依然严峻
显然，大国在推动国际核安全前行上发挥了主导作用，也不免夹带着本国利益。如何调动国际社会共同应对核领域里的挑战：防止核恐怖发生、确保裂变材料安全、不让放射性物质外流，已经不单是核能技术问题，而是一个国际政治问题。大国更应该从国际社会的角度出发，做好各项防范。
在期待首尔核安全带来重要成果的同时，我们必须明白挑战依旧：不公正的国际秩序、不完善的国际机制和法约、非国家行为提对核材料的觊觎、迅猛发展的核能产业，都是国际社会要对待的问题，而这些问题仅凭核安全峰会是无法解决的。
（作者系中国国际问题研究所研究员）
