近年来，为应对因气候变化加剧而引发的一系列挑战，北极理事会的机制化与法律化建设不断加速，正逐渐从一个政策形塑型的政府间高级论坛日益转变为政治决策型的组织机构。2013年1月21日，北极理事会常设秘书处在挪威特罗姆瑟正式宣告成立；秘书处设秘书长一人，成员十人，主要职责是加强理事会工作和有关北极事务的沟通与协调。去年11月，冰岛环境部秘书长马格努斯•约翰内松已被任命为北极理事会秘书处首任秘书长。至此，北极理事会已初步具备最高权力机构（每两年召开一次的部长会议），执行机构（每年召开两次的高官会议），以及日常行政机构（常设秘书处）这样的“三级架构”，这一结构至少在外在功能形态上与一般国际法所界定的国际组织并无二致。
机制建设
作为冷战结束后的一项积极成果，1996年设立的北极理事会在一定意义上实现了包括美国、俄罗斯、加拿大、瑞典、芬兰、冰岛、挪威和丹麦在内的北极八国在环境保护和可持续发展领域进行实质性合作。与一般国际组织相比，北极理事会的治理优势并不在于由北极八国行使投票权以形成最终决策，而在于其强大而具权威性的研究与评估能力。北极理事会通过发布一系列科学研究基础上的评估报告向国际社会表达来自北极的关切，如《北极气候影响评估报告》，《北极人类发展报告》、《北极生物多样性评估》、《北极能源报告》以及《北极海运评估报告》等；其中《北极气候影响评估报告》和《北极海运评估报告》极大地推动了北极治理进程的发展。正是2004年发布的《北极气候影响评估报告》彻底改变了人们过去对北极这一“冰封的蛮荒之地”的基本印象，意识到该地区因蕴藏丰富的资源而具有巨大的经济潜力，从而须引入更为严格的治理措施。作为2009年《北极海运评估报告》的部分成果，北极理事会敦促其成员国协调行动，尽快出台一套全面而严格的、具有强制力的适用于北极极端环境下的航运规则。目前，制定具有强制力的极地航运规则的法律工作正在国际海事组织的架构内有序进行，有望在近两年内实现突破。
当前气候变化和环保问题仍是北极理事会加强北极治理的主要依托；而从搜救协定到航运规则及大规模资源开发（涉及海洋石油泄漏的预防与处理、黑炭排放标准的设定等）的能力建设则是其未来治理机制架构日趋完善的发展方向。 2011年北极理事会部长会议的一项重要成果就是由八国共同签署了《北极海空搜救合作协定》，该文件是北极理事会成立以来的第一份具有正式法律效力的国际条约。尽管从国际法层面而言，该协定并无任何实质性的突破：它既不能影响北极国家的国内立法，也不能强令成员国提升搜救能力或增加新的资源；但它却为强化北极治理与合作奠定了基础，为今后类似协议的签署树立了典范，有效提高了北极理事会的执行力和公信力。2012年9月，北极八国在丹麦格陵兰东岸沿海举行了代号为“SAREX 2012”的首次海上实时搜救演习，从而使该协定得到了真正法律意义上的实施。在美国与挪威两国的强力推动下，北极理事会目前已就防止和应对石油泄露拟定了有法律约束力的协议文本，只待今年5月提交新一届北极理事会部长会议签署；由于北极地区的气候和环境条件恶劣，油气资源开发项目的风险极高；一旦海床发生石油泄漏将很难处理，而遭受漏油污染的冰块，最远可漂流至1300公里以外的地方，最终会造成无可挽救的灾难，严重程度将远超2010年的墨西哥湾溢油事故。理事会正是试图通过制定这一“硬法”性的专门协定来规制诸如荷兰皇家壳牌、美国埃克森美孚、英国石油公司等国际能源巨头开发北极油气资源的勃勃雄心。
积极参与
作为北极域外国家，中国今后如要更为积极而有效地参与北极事务，就不可能不与北极治理中最重要的区域性机制安排——北极理事会加强彼此间的合作。中国政府业已正式向理事会提交观察员资格申请，日本、韩国、印度，意大利、欧盟和新加坡也先后提交了同样的申请。今年5月在瑞典基鲁纳召开的第八届北极理事会部长会议将就这一问题形成最终决议。目前看来，北极八国之间就接纳观察员问题还存在一定的分歧；事实上，围绕观察员地位所产生的种种争议，其深层原因还在于北极的区域或国别化管理与北极本身所具有的部分“全球公域”属性之间的固有矛盾。在国际法上，国际海底区域是属于全人类的共同继承财产，由国际海底管理局代表全人类进行管理，为整个国际社会所共有；而北冰洋主体部分具有国际海底区域和公海的法律地位，其作为“全球公域”的开发利益理应由世界各国所共享。此外，从地缘政治因素来看，中国与欧盟这样的“全球行为体”参与北极理事会有可能使作为永久参与者的原住民团体进一步被边缘；因此担心更多的非北极国家效法中国与欧盟的做法，从而使得非北极国家和实体无论是数量还是财力在理事会中大大超过其成员国，最终有可能导致理事会的组织结构现状和理事会的北极属性发生改变等等，这些恐怕才是北极八国或原住民团体等主要北极行为体在接纳新观察员问题上“欲迎还拒”的根本原因。
对此，中国应加强与有关国家的政策沟通与协调，并动用相关外交资源，趁北极理事会还处于机制化的“建章立制”阶段，尽早解决观察员资格问题。就具体的参与路径而言，可从以下几个方面着手：
首先，要向北极主要行为体明确声明，作为域外国家，中国承认北极国家在北极地区的主权和主权权利。中国参与北极事务的首要着眼点还是应对全球气候变化和科学研究。中国参与北极理事会有助于促进北极理事会的开放性和透明度，同时有助于提升其在全球政治舞台上的知名度；中国的参与并不影响北极国家及原住民团体等永久参与者的决策权，也不会改变理事会的权力结构，以此打消其心中的猜忌与疑虑。
其次，在进一步深化与冰岛、瑞典、丹麦（格陵兰）等北欧各国的双边合作，取得其支持中国加入北极理事会的政治立场外，应重视与欧盟及其主要成员国（德、法、英）政府在北极政策层面上的协调与合作。在北极问题上，中欧之间存在着相近的利益诉求、相似的政策立场和类似的身份定位，欧盟北极政策与其实践的某些做法也可为中国参与北极事务提供借鉴与参考。可喜的是，在2012年9月发布的《第十五次中欧领导人会晤联合新闻公报》有关“全球问题”的阐述中，明确提及双方“认识到北极地区的日益重要性，尤其是在气候变化、科学研究、环境保护、可持续发展、海洋运输等相关方面，同意就北极事务交换意见”。这无疑为未来双方就北极事务展开政策协调与合作奠定了坚实基础。
第三，重视俄罗斯、加拿大在北极问题上的相关立场，取得其对中国参与北极事务的谅解态度。俄、加两国是北极理事会中的大国，北极升温、海冰消退对其北方偏远地区的经济社会发展带来的更多是机遇，且均已发布了雄心勃勃、耗资巨大的北方开发计划，其地方政府很期待中国政府、企业及私人加大投资。我们应充分利用资金、市场杠杆，使其在理事会观察员资格上至少不持反对态度。
第四，加强与美国在北极问题上的政策协调。虽然目前美国的战略重点并非北极，且美国对北极理事会的态度一向比较消极；但近年来其政策立场也发生了微妙的变化，例如时任国务卿克林顿首次出席北极理事会努克外长会议，支持加强北极理事会的机制化建设，白宫声言要尽快批准《海洋法公约》等等。尽管中美两国之间在亚太地区战略等问题上存在分歧，但双方在确保北极航道自由航行方面却拥有共同利益，我们应以此为抓手，求同存异，寻求其对中国参与北极理事会的支持。
最后，中国今后应进一步加强与北极当地居民、地方政府以及公司企业等非国家行为体的沟通与互动，以一种“公共产品提供者”的身份参与北极事务；不要仅仅只谈中国的航运、资源利益，而要用国际通用的话语体系使北极主要行为体知晓北极的治理离不开中国的参与，北极的发展离不开中国的市场、资金及技术这些公共产品。
（作者为上海国际问题研究院海洋与极地中心国际法博士）
