最近以来，美国与“后院”拉美的老对头古巴和委内瑞拉的关系明显出现缓和。奥巴马在出席第五届美洲峰会时不仅与查韦斯“热情”招呼和握手，而且欣然接受查韦斯送上的赠书。查韦斯不仅在与奥巴马会谈后表示将重新委派驻美大使，甚至在4月底将委内瑞拉石油公司所购买的一处美国岛屿使用权归还给美地方政府，双方频频互相释放“善意”。
对于被美国视为“心腹之患”的古巴，美国政策调整步伐更为迅速。4月以来美国先后放宽对古旅游、探亲、汇款、商业采购的限制，而且美国负责西半球事务的助理国务卿托马斯·香农先后两次会见了古驻美利益代表处代表，这是自上个世纪60年代初对古实行全面封锁以来的最为重要的实质性会谈。
通过对委内瑞拉和古巴的政策调整，可以看出奥巴马新政府在对拉美政策方面正展现新意，而拉美国家出于美拉传统利益和现实需要，也对美国新政府重新产生期待。通过美国对拉政策的一系列新举措，尤其是奥巴马在参加第五届美洲峰会所展示的低调、务实、合作姿态，在小布什期间曾处于“封冻”的美拉关系正出现“融冰”迹象，但奥巴马目前的内外“困境”以及美拉之间固有的结构性矛盾使得这一“升温”趋势困难重重。
奥巴马“破冰之旅”背后的战略考量
奥巴马此次拉美之行被认为是旨在改善美拉关系的“破冰之旅”。这不仅是其第一次参加西半球国际多边会谈，更是其利用“巧实力外交”战略思路改变小布什遗留外交困境的重要尝试。在小布什执政8年中，美对作为“传统后院”的拉美逐渐漠视，而且对拉美地区事务又不断干涉，美拉关系不断恶化。不仅老对手古巴没有被“和平演变”，相反获得更多的地区支持和国际影响力，而且还“培养出”委内瑞拉的查韦斯、玻利维亚的莫拉莱斯等新兴“反美力量”，甚至连地区大国巴西、阿根廷都与美离心离德。2005年在阿根廷举行的第四届美洲国家峰会上，小布什遭受到前所未有的孤立和冷遇，西半球自由贸易区等宏伟设想也被束之高阁，美拉关系一度陷入历史最低点。
确保美国在美洲的主导地位，一直是美国的核心战略。随着“9.11”后美国战略重心转向中东、亚太，美国非常担心中俄利用美地区影响力大幅下降之际，填补地区权力真空。近年来中拉经贸、能源关系的发展已经引起美国媒体、商界的过分“猜忌”，去年俄罗斯先后在古巴和委内瑞拉进行战略轰炸机巡航和大型海上军事演习，此外还与巴西、秘鲁大搞军火贸易和军事合作，更挑动了美国强硬派的“敏感神经”。因此近年来美政府内有识之士和部分智库呼吁调整对拉政策的声调不断高涨。
此次促使美国痛下决心加强对拉合作、改善对拉关系，还基于应对全球金融危机之需。美拉经贸联系深厚，多年来美国在拉美投入巨大，累积投资额6000多亿美元，而且包括银行金融、基础设施、资源开采等大型项目。最近两年，双边年贸易额接近6000亿美元。更重要的是，拉美经济领域对美国依赖巨大，“美国一咳嗽，拉美就感冒”，如果危机持续在拉美蔓延深入，必将严重损害美国的经贸利益。
此外，美国调整对拉政策，也是其总结失败教训的产物。美国一直以来惯用强硬压制手段干涉拉美，不仅对古巴、委内瑞拉等强烈反美国家采取军事威胁和外交经济压制，而且对巴西、阿根廷等温和国家也动辄就人权、新闻自由、经济政策问题以贸易制裁做威胁。但多年来的教训已证明失败。最近美国务卿希拉里·克林顿多次公开承认，对卡斯特罗和查韦斯的孤立政策“没有效果”，对这些国家的制裁，“只会让他们在世界上拥有更多的朋友”。因此在上述背景下，美国调整对拉美政策就显得水到渠成。
拉美也需要“山姆大叔”
尽管近年来拉美国家独立自主意识增强，外交和贸易多元化趋势不断上升，但美国仍是拉美最重要的合作者和贸易伙伴，对于这一点，不管是美国的传统朋友墨西哥及中美洲，还是拉美最大经济体巴西，甚至曾被美国认为是最棘手的对手委内瑞拉都不得不承认。墨西哥出口额的90％是销往美国，来自美国的侨汇占到中美洲国家GDP的20％以上，某些国家甚至超过40％。美国是巴西、智利最大贸易伙伴，更是委内瑞拉石油的最大买主。美国的任何经济发展变化、贸易政策动向无不牵动着拉美的切身利益。
因此，拉美国家对美国重新密切美拉关系都抱有很高期望。巴西、墨西哥等G20成员希望美国加强多边合作，共同应对全球经济、环境、安全等棘手问题，同时停止贸易保护；中美洲等美传统盟友则希望美在移民、投资等问题上“网开一面”，给与拉美国家以特殊待遇。而委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔等激进左派国家近期也降低反美“调门”，逐步缓和与美国的紧张关系。
即使是意识形态相异的古巴，也需要和希望改善与美国的关系。一方面，古巴国家安全需要一个稳定外部环境。由于美国对古长期保有敌意，一直未放弃军事威胁古巴，而且威胁利诱其他拉美国家“孤立”古巴，因此古巴不仅需要保持相当规模的军事力量，而且在外交战线投入大量力量应对美国的外交封锁。另一方面，古巴经济发展需要外国投资和市场。由于美国长期封锁，多数西方公司不敢在古巴投资和贸易。古巴拥有丰富矿产和旅游资源，但因缺乏外资和游客，白白荒废。
自去年劳尔·卡斯特罗接掌权力以来，古巴改革步伐加快，逐渐开放了电子产品、土地制度的限制，目前急需外国资金和技术以及游客的进入。3月，古巴高层人事变动，被普遍认为对美国态度强硬的前外长佩雷斯·罗克被撤换，新任外长是前驻美大使，这一动向被视为古巴也开始调整对美政策。4月初美众院代表团访古，并破天荒地与卡斯特罗会面，并与劳尔“闭门”深谈数小时，充分反映古巴对改善与美关系的重视程度。在奥马巴宣布对古放松制裁后，劳尔表态称古巴“愿意与美在任何时间、任何地点进行谈判”，甚至包括民主、自由和人权问题，表明美古关系正在出现迅速而微妙的变化。
美拉关系开启“新阶段”
随着美拉相互战略需求逐步加大，彼此重视程度不断上升，正如奥巴马在美洲峰会上所称，美拉关系“将开启一个新的阶段”。但可以肯定的是，美国将针对不同国家采取不同的政策调整。一方面，加大与地区大国战略合作。美国面对金融危机蔓延与地区影响力下降，急需地区大国战略支持。希望与巴西、墨西哥、智利在改革国际金融机构、保障地区能源体系、加强移民扫毒等问题上予以协同和配合。另一方面，保持与盟友关系“热络关系”。墨西哥、哥伦比亚和中美洲国家是美目前在拉美“最忠实盟友”。墨西哥总统是奥巴马当选为美国总统后访美的第一个拉美元首，而墨西哥又是奥巴马出访拉美第一站，充分显示墨美“亲密关系”。奥巴马在峰会中主动与哥伦比亚总统乌里韦会谈，并表示继续对哥提供军援和经援，并将哥列为下次访拉的目标国，充分看出传统盟友仍是奥巴马拉美政策的重点。此外，与“激进左派国家”关系也进一步缓和。
尽管双方关系近期有所缓和，但从中长期看，美拉关系仍难达到60年代肯尼迪时代的密切程度。首先，拉美仍难成为美国的“战略重点”。尽管美国对拉美重视程度加大，但相比国内经济危机和中东、东亚等心腹之患等更重要的内政外交困境，奥巴马政府很难将拉美作为未来执政重点。其次，拉美左派力量上升，独立自主外交多元化意识不断增强，美国控制和影响拉美事务能力下降不可逆转。目前美拉之间在自贸谈判、地区安全等方面矛盾加深，即使有所缓和，也无法出现根本性突破。同时，美国“民主干涉”拉美的行为也不会真正停止，而且在某些领域恐有加剧。其三，美国与左翼国家意识形态方面的分歧短时间无法弥合。古巴已公开宣布缓和对美关系，决不能以牺牲社会主义制度为代价。劳尔在最近在古巴举行的不结盟运动部长级会议上称，古美谈判不能涉及“政治和社会制度”，而奥巴马则明确指出只有古在政治领域做出具体行动，美才有可能彻底取消对古制裁。双方的这一根本矛盾表明美古关系的彻底改善恐将困难重重。此外，委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚等国纷纷修改宪法，取消总统连任限制。这种被西方认为是有“独裁倾向”的政治趋势，也遭到美国的强烈关注和不满。第四，美拉贸易争端恐将进一步增多。民主党历来在人权、劳工和环保等问题上对拉美提出过严厉批评。哥伦比亚、秘鲁与美国已签署的自由贸易协定也很难在民主党掌控的美国国会通过。加上美国内贸易保护主义抬头，拉美各国担心拉美的钢材、农产品恐将成为这一趋势的牺牲品。未来随着美经济形势不断变化，美拉贸易关系也将经历一系列考验。
因此，美拉关系“融冰解冻”不难，但“春江水暖”恐非易事。
（作者是中国现代国际关系研究院拉美研究室副研究员）
