千呼万唤,原定于去年12月底在曼谷召开的第14届东盟领导人会议,终于在2月27日-3月1日改在泰国中部的华欣召开。峰会主题为“东盟宪章为东盟人民”,其实质意义在于,在困境中力争打破东盟发展“迷局”,开创东盟振兴新局面。
应对迷局
近年来,东盟及其成员国又进入新一轮迷局。从政治上看,泰国自2006年9月军事政变以后就深陷政治、经济和社会的分裂与动荡,以致不断推迟峰会时间,改变峰会地点。马来西亚也陷入政治纷争。从经济上看,在遭受了上半年的大宗产品价格狂飙、越南金融动荡恐慌后,这些外向型新兴经济体再遭全球金融危机打击,眼下新加坡已陷入衰退。从自身一体化进程看,《东盟宪章》指导下的东盟共同体能在2015年前顺利建成吗?东盟能形成应对金融危机的集体力量吗?从地区合作来看,东盟能十个手指头弹钢琴,驾驭多个10+1,以及10+3和东亚峰会吗?一些专家和学者怀疑,小马拉大车,而且还是辆复杂而又难驾驭的大车?大国在危机中自顾不暇之际,还能顾得上东盟吗?一句话,华欣峰会能拨开迷雾见阳光吗?
峰会的召开,标志着东盟各国正由深陷迷局阶段进入应对迷局阶段。
首先,为落实东盟一体化进程,东盟振奋精神,出台多项落实一体化进程的关键措施。在峰会开幕式上,东盟十国领导人首次齐声高歌新创的东盟“盟歌”--《东盟方式》:“团结一心为东盟,敢于梦想,尽力分享,这就是东盟方式”。除了以歌言志,振奋精神外。东盟各国领导人还签署了《关于2009-2015年东盟共同体路线图的差安华欣宣言》,其中包括建设东盟经济共同体、东盟政治安全共同体和东盟社会文化共同体三方面内容。继去年发布《东盟经济共同体蓝图》后,本次峰会还发布了《东盟政治安全共同体蓝图》和《东盟社会文化共同体蓝图》,为2015年建成东盟共同体勾画出完整的蓝图,并制订出工作计划。
具体而言,主要有三项举措:一是推动建立“东盟人权机构”。针对东盟内部在成立人权机构上的分歧,路线图试图绕过争议,决定成立高级法律专家小组,先提出可行性报告,年底再由各国首脑讨论决定。二是强化冲突预防机制。东盟拟从今年起发布地区安全形势年度报告,尝试在自愿基础上建立“内部政治与安全情况通报制”,强化东盟防长、防务高官会议,以及东盟地区论坛(ARF)防务官员对话会和安全政策会,推动互派观察员观摩机制。东盟还将设立“纠纷警报系统”以预防和应对突发情况。
其次,为恢复在地区合作上的领导力,东盟尝试凝聚地区力量,加强地区协调,提高危机应对能力。东盟集体商讨对策,确立应对金融危机的东盟方案,为参加4月召开的G20峰会协调立场。同时,东盟还与澳大利亚和新西兰新签署自贸区协定,表明东盟坚决反对贸易保护主义的立场。最后,东盟支持与中日韩三国尽快建成东亚共同货币储备基金库,以加强应对金融危机的能力。同时,东盟还将加强与上合组织、海湾合作委员会、联合国经合组织、里约集团等外部联系,研究设立驻外办事机构。
除以上应对金融危机的措施外,东盟还呼吁加强地区安全合作。如重点提升东盟地区论坛的地位。论坛是东盟于1994年成立的,亚太地区惟一的官方安全对话机制。东盟峰会决议加强该论坛地位的措施包括:包括扩大主席国权限、适时启动“ARF主席国之友”的机制,将ARF逐步建成“预防性外交平台”。
第三,为获得大国支持和重视,峰会邀请了中美等国的“东盟大使”参加开幕式。2008年,美国摆脱一贯对东盟的“漠视”态度,首先设立东盟大使,抢了先机。中国等随后跟上,纷纷设立东盟大使。今年,美国东盟大使,副助理国务卿马谢尔,以及中国的东盟大使薛捍勤等都应邀参加开幕式。两位大使各自表述了如何为本国推进与东盟合作的方法。马歇尔低调称,“将乐意接受东盟关于如何促进双方合作的意见和看法”,薛捍勤则灵活回应“联系、沟通、协调、献策”8个字。
希望与困难
以上振兴措施,均为对症下药之举。应该说,东盟有一定的危机应对经验和能力。1997年,东盟遭遇金融危机重创,大伤元气。一度梦想成为“亚太一极”的东盟,顷刻间就被西方从“除欧盟外最成功的地区合作组织”划到“夕阳组织”。然而,东盟国家一方面通过各种方式积极医治内伤,一方面通过与中日韩三国搞地区合作,创造性地抵御全球化的风险。2001年前后,东盟各国普遍恢复经济发展,东盟也在中国等全力支持下再度复兴,成为东亚合作当仁不让的“驾驶员”。在2007年举行的东盟40周年峰会上,东盟甚至提出要做“活力亚洲的心脏”的口号!
尽管如此,东盟靠自身力量开创新局的难度仍然很大。
首先,东盟峰会提出的应对措施是否奏效尚待检验。美国《华盛顿邮报》评论指出,东盟各国宣言反对贸易保护主义,并实施经济刺激计划,未能就应对危机提出可行建议和具体补救措施。而且,成员国间就贸易保护主义政策还存在分歧:印尼、马来西亚政府支持购买国货。马来西亚总理巴达维认为,在危机期间实施贸易保护主义很正常。
第二,东盟一体化进程“形聚而神散”。《东盟宪章》通过后,东盟将进入一个落实宪章的磨合期,新旧矛盾都有可能激发。比如在峰会上,柬埔寨与缅甸在是否接纳各国人权代表上与其他国家意见不一。美国约翰•霍普金斯大学的东南亚问题专家指出,东盟内部缺乏坚定领导,使该组织四分五裂”。
第三,日、澳、美、印、韩等国均受金融危机重创,进口锐减,对东盟有心无力。东盟通过与欧盟、印度、美国缔结FTA,以扩大市场的做法也因缅甸人权、贸易保护主义问题等受困。比如,印尼贸易部长玛里•班戈斯图表示,东盟想以整体与欧盟谈判签定FTA,但谈判自去年起就因为缅甸人权问题而进展缓慢。英国贸易大臣托马斯指出,欧盟与东盟应采取新的方式加速对话,欧盟更愿意与单个东盟成员国谈判FTA。
第四,东亚、泛亚乃至亚太合作也处于发展瓶颈期,各国对合作的目标、方向、内容、程序、机制等缺乏共识,竞争激烈,也在很大程度上限制东盟发挥作用。
按照惯例,东盟与对话伙伴国之间的领导人会议,应该紧随东盟峰会之后召开。但由于特殊原因,包括东盟-中国峰会,东盟+中日韩峰会,东亚峰会等,都将在4月召开。因此,4月峰会,尤其是中国的作用,格外值得期待。正如东盟秘书长素林的赞赏:中国领导人远见卓识,在面临发展问题和国际金融危机时,并没有只顾自己,而是面向世界敞开合作平台。
新加坡外长杨荣文近期在接受采访时认为,当前中国和东盟关系可作为东盟与其他对话伙伴国关系的典范。中国保持自身经济增长就是对东盟和全球经济的最大贡献,东盟与中国必须继续全面推进伙伴关系,确保东盟-中国自贸协定得到全面实行。
年初,温总理在冬末远赴欧洲展开信心之旅。4月,春暖花开之时,按照惯例温总理应该参加年度峰会,并把信心带给东南亚。
(作者为中国现代国际关系研究院亚非所副所长)
