2015年2月10日，日本内阁会议通过了日本新的《开发合作大纲》（《ODA大纲》，政府对外开发援助大纲），该大纲和2003年大纲不同之处主要在于，为了确保日本的国家利益，日本政府可以根据情况，对业已达到一定经济发展水平的“ODA毕业国”继续提供援助。在救灾等“非军事目的”领域对其他国家军队和军人提供援助。“着眼于实质性的意义，就个别情况进行具体研究决定”。这是提供军事援助的判断标准。尽管新大纲仍然保留了过去以人道主义援助和基础设施建设等非军事援助为基础，排除助长军事和国际争端的理念。

但是，提出可以对其他国家军队和军人提供援助的方针，已经对原来的大纲里面做出了实质性的改变。并且，也改变了日本政府在对外开发援助当中一贯所坚持的不包含军事援助的原则。新大纲还将海洋、太空、网络安全、反恐、扫雷、排除未爆炸弹药等列入政府开发援助支援领域。

“开发合作大纲”称，将在使用政府开发援助考虑更多战略因素，更为有效使用资金，以帮助确保“国家利益”。这是日本政府对外开发援助大纲中首次提到日本国家自身的“国家利益”。

2015年版的日本政府对外开发援助大纲与军事有关的内容增加如下：

第一，由原来旧版大纲完全没有军事援助的内容，增加了军事援助的内容。

第二，规定了可以对对其他国家的军队和军人进行援助。限定为，在救灾等“非军事目的”领域。“着眼于实质性的意义，就个别情况进行具体研究决定”。

第三，对和军事有关的领域，如海洋、太空、网络安全、反恐、扫雷、排除未爆炸弹药等可以进行援助。

第四，将在使用政府开发援助考虑更多战略因素，更为有效使用资金，以帮助确保日本的“国家利益”。

 

加快对外军援步伐

安倍政府将解禁政府开发援助的军事领域用途、解禁武器出口、解禁集体自卫权当作其安保政策新的“三支箭”，而解禁武器出口、解禁集体自卫权在2014年已经得到实现，进入2015年，安倍政府给我很快解禁了政府开发援助的军事领域，射出了安保政策的第三支箭。

日本政府过去对于政府开发援助，一向排斥军事用途，甚至曾经多次表示，军事援助算不上政府开发援助。因为政府开发援助的本质，是为了促进对方国家经济的建设与发展，也可以包含一些救灾、人道主义援助等。但是现在，安倍政府已经做出了明确的改变，即包含军事领域的援助。但是，在援助的性质上，安倍政府还打着回避军事用途，回避地区纷争的旗号。这就像解禁集体自卫权一样，实际上是安倍政府在进行一种文字游戏，以表面上有制约，有限定的旗号，行没有限定的军事援助援助之实。而这恰好表现出来，在战后和平宪法过于严格的规定控制之下，日本右翼政府所表现出来的虚伪性。一方面想进行彻底的突破，另外一方面，又害怕遭到指责，因此，就拿出一些文字限制的勾当，来作为欺骗本国国民，欺骗世界舆论的游戏。

从日本政府的政策实践来看，2012年4月，中国和菲律宾关于黄岩岛礁摩擦比较激烈的时候，日本野田政府就做出了向菲律宾支援巡逻舰的决定。菲律宾既买不起日本的巡逻舰，也没有太大的意愿利用这些现代化的装备。在这种情况下，为了让菲律宾政府更好地对付中国，野田政府决定以特例的形式，通过向菲律宾提供日元贷款作为政府开发援助的一部分，由菲律宾自身购买日本的巡逻舰。但是，由于野田政府执政时间不长，这个政策没有能够兑现。安倍政府执政以后，则想当然地继承和发展了野田政府的这种政策。不仅继续保持了向菲律宾提供日元贷款，由菲律宾自身购买的策略，而且还考虑到，如果菲律宾买不起，则由日本赠送的策略。无论是贷款购买，还是赠送，在日本的政策当中，都属于政府开发援助的范围。从这里我们可以看到，安倍政府所为回避军事用途，排除助长国际争端的原则，都是一些自欺欺人的屁话。

因为援助菲律宾巡逻舰本身，就是为了助长南海地区的国际争端，让菲律宾和中国，因为南海的岛礁问题，在获得了日本的巡逻舰，增长了实力的情况下，与中国针锋相对，双方在一起缠斗的无尽无休，而日本在旁边窃喜，不亦乐乎！如此，安倍还继承了野田政府，要把支援巡逻舰的覆盖面，扩大到整个南海地区与中国有岛礁纠纷的国家。包括越南、马来西亚、印度尼西亚、文莱等国。

 

背后的战略考虑

由此可以看到，日本开发援助大纲新的修订，将开发援助扩大到军事领域的规定，恰好是为了助长国际争端，而使本国从中渔利的政策。日本企图对南海与中国有领土争端的国家，进行巡逻舰等武器的支援，也并不是一种同情小国和弱国的心态。而是在日本经济有所恢复的情况下，日本企图在地区局势当中，争夺大国地位，恢复在第二次世界大战当中，由于侵略东南亚国家，而对南海某些岛礁进行短暂控制的野心。

目前，日本想要控制南海地区的岛礁几乎是不可能了，但是，日本却可以怂恿和推动其他国家，在南海地区同中国对抗，而部分进入南海地区的事务，进而支撑起自身的地区霸权，并可以实现对中国围堵的策略。这是日本政府不愿意放弃干涉南海地区事务政策的重要原因所在。而其中的政府开发援助政策，恰恰成了日本政府干涉南海事务的有力杠杆和手段。

另外，日本两名人质最近遭到伊斯兰国的斩首，祸因起源于安倍在访问中东国家的过程当中，全部为中东国家提供2亿美元的资金，用于对付伊斯兰国。结果遭到了伊斯兰国强烈的报复，以杀害两名日本人质为要挟，索取2亿美元的赎金。日本两名人质虽然已经冤死，但是安倍的政策并没有停止。安倍不仅在国会当中宣称，今后要派反恐特种部队去解救人质，而且，也要修改日本国内相关的法律，支持这项反恐政策。

同样，在这次修订的政府开发援助大纲当中，也表现了要将日本政府开发援助的资金，用于反恐的目标。由此我们可以推断出，日本将继续运用政府开发援助资金，支援中东地区国家的政府，反对和打击伊斯兰国及其他恐怖主义的力量。

2015年版的政府开发援助大纲，也包含了更广泛的军事应用范围，包括对海洋、太空、网络安全、反恐、扫雷、排除未爆炸弹药等可以进行援助。这些领域，绝大多数都和军事有关，而且，一旦将政府开发援助运用到这些领域，其援助的力度，深度，广度几乎难以作出预测，而最后的结果，只能是由日本政府，为所欲为，随心所欲，然后再拿出一个冠冕堂皇的解释。

日本战后，长期以来培育出的和平国家政策，就这样，在安倍右翼政权的肢解之下，一步步走向有名无实。这些诏示了日本国家一个比较危险的发展倾向。就是，他的军事手段的应用，武力行为的选择，在日益走向失控。尽管日本在现实状态下仍然是一个和平主义的国家，但是，如果这样继续发展下去，它的军事和武力手段的应用，在什么地方达到一个合理的边界？这是十分令人生疑的一个问题。 （作者系外交学院国际关系研究所教授、博士生导师，日本研究中心副主任）