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中国鼓励农村土地流转
吕 翎 · 时间: 2008-10-28 · 本刊记者 兰辛珍

中国鼓励农村土地流转.包了420亩地的安徽省肥西县木兰村种粮大户高宗来(右)在田间劳动。 陈晔华 摄

中国开始高调鼓励农村土地进行流转,农民在获得土地承包权之后,可以选择自己耕种,也可以选择让给人家耕种,让给别人耕种,他可以收取费用。

这一政策在中国共产党2008年10月19日公布的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里得到了表述,这一文件于2008年10月12日在中共第十七届三中全会上讨论并通过。

这份文件还指出“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”这与过去中国实施的以家庭承包为主的土地小块经营形成鲜明对比。

中央党校三农问题研究中心副主任徐祥临教授认为,鼓励土地流转,并鼓励大规模的农场出现,对于中国农业来说,可能是又一次发展机遇。

 

土地流转可以解决三大问题

土地流转并不是新事物,1984年中共一号文件开始允许土地流转,2003年3月1日实行的《农村土地承包法》,专门有一节12个条款讲土地流转。

但在实际操作中,各级政府并没有真正扶持过土地流转的工作。中共中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文10月22日在国务院召开的新闻发布会上介绍,由于中国农民大多数都是一个家庭只有半公顷左右的土地,所以流转的规模现在还不是太多,全国大概有5%的土地承包经营权是在流转的。

那么是什么原因使得中共中央开始高调鼓励土地流转呢?

陈锡文介绍,中共鼓励土地流转是为解决目前存在的一些影响农业生产效率的问题。

最近这些年来,农民流动就业规模不断扩大,全国1.3亿农民离开了家乡,离开了他承包的这块土地,到别的乡镇,到别的地方去打工就业。中国的农村,按劳动人口统计,进入劳动年龄的人大约5亿人,现在2.26亿的农民不从事农业,到外地务工了,这种变化对农村社会结构和管理带来了新的情况,很多青壮年劳动力都出去了,留在农村的主要是老年人和妇女,对农业生产和管理都带来了问题。

于是中央鼓励土地流转,希望去城市和工厂打工的农民能够将土地流转给别人,以保证农业生产效率。

“三农”问题专家、民革中央研究员蔡永飞在接受人民日报社记者采访时认为,鼓励农村土地流转这与中共中央为促进农业现代化发展战略有关。

蔡永飞说,在目前体制下,农民只能在小块土地上家庭经营,土地难以集中到种田能手手里,也就谈不到规模经营。而零散小块土地与发展现代农业、提高农业综合生产能力的要求是不相适应的。只有发展规模经营,中国农业现代化才有可能。而允许农民以多种形式流转土地承包经营权,将使发展适度规模经营成为可能。

蔡永飞说,一旦通过修订农村土地承包法形成严格规范的土地承包经营权流转市场,土地作为生产要素的价值、土地承包经营权的价值就将通过市场竞争逐步凸显出来,不仅有利于实现农民的利益,也可以调动农民发展现代农业的积极性。

中国社科院牛凤瑞认为,政府鼓励土地流转还有一个原因是为了推进城市化。

牛凤瑞说,在目前农业剩余劳动力向城市非农领域转移的过程中,城市往往难以很好地解决进城务工农民的社保问题,而这又使得农民不愿轻易放弃土地进入城市,只是在有限的程度上参与到非农产业中去,这制约了中国城市化的发展。

牛凤瑞说,如果农民能够将土地使用权有效流转,将土地保障转化为现金保障,农村土地和劳动力这两大生产要素就会得到更合理的配置,进而推动城市化进程。

 

土地不会私有化

陈锡文说,《决定》中特别明确了三点,土地的流转必须遵循三个基本的要求,一是不能改变土地的集体所有权,二不能改变农业土地的用途,三是不能损害承包农户的权益。

农村的土地,法律规定是属于农民集体所有的,这个集体就是一个个村庄,一个个村民小组,这样一个集体单位所有的,在村子里所有的农民共有的土地所有权。农民所获得的土地承包经营权,实际上是它在这个集体组织内部所建立的一种土地承包关系。从这个意义上看,只有本集体经济组织的成员才有资格承包本集体经济组织的土地。

促进土地流转目的是要实现土地规模化经营。而且农民流转土地只是经营权的出让,并且是在土地使用性质不变的情况下进行出让的,与土地私有化有着本质的区别。

陈锡文说,《决定》推出的政策措施,是要给农民一个长期稳定的政策预期,而不是要有什么超经济的、或者强制的力量把他们从土地上推出去。“要让农民在这小小块的土地上有一个基本的稳定感,然后让他壮著胆子可以闯市场。”

陈锡文解释说,经济是有周期、有波动的,一旦处于低谷时,可能会有一些企业停产甚至倒闭,相当一部分农民工也有可能出现回流,回流后家里有这块地有这间房,他就有保障。而很多发展中国家面临的最大的难题是,没有地、没有房的农民进了城,不管有没有就业,都退不回去了,于是就出现了贫民窟,于是就加剧了犯罪,就带来了社会不稳定。中国不会这样走。

陈锡文说,土地不会私有化的一个主要体现就是,政策规定,农民的土地承包权、宅基地和农民房产不能抵押。

陈锡文还介绍,土地流转更多地发生在农民之间,政府不希望农民将土地转让给城里人。

 

土地流转可能遭遇的困难

徐祥临认为,虽然有政策的鼓励,但是中国农村土地流转在现阶段不可能会大规模的出现。“一个最大的问题就是农民愿不愿意将土地承包经营权流转出去。”

徐祥临说,土地承包经营权的流转,归根结底还需要更多的农民彻底放弃土地和宅基地的经营权,转为市民。农民数量少了,而土地是不变的,这样才能实现农业规模化经营。所以允许土地承包经营权流转,不仅仅是明晰产权,一定要与城乡关系联系起来。单纯在农村内部搞,不会有太大的效果。

早在2003年,北京市国土资源局制订的《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》中规定,农民集体建设用地使用权在土地所有者和使用者自愿的前提下,可以转让、租赁、作价出资(入股)。从当年9月开始,试点办法在北京市延庆县的大榆树镇、怀柔的庙城镇施行。

但目前来看,试点实施的情况并不好,基本处于停滞状态,主要原因是农民、村集体之间对土地的权限不明确。

徐祥临认为,要促进农村土地流转,就必须要发展土地流转的市场,而发展土地流转的市场前提是农民对土地的权限必须清晰,并且受到保护。“最基本的是把土地承包关系真正稳定下来,并且得到切实的保护。政府不能通过行政手段想改变土地用途就改变土地用途。”

徐祥临说,此外土地能不能流转,集中起来发展规模经营,还要取决于农村的人口能不能向城镇二、三产业流转,并且能够稳定地就业。

陈锡文认为,土地流转遭遇的主要问题是粮食安全问题。陈锡文说,根据过去的土地流转使用情况看,我们发现,大多数实行规模经营的土地,并不是被生产粮食的,更多的是被拿去生产瓜果、蔬菜、鲜花、盆景、药材等等东西。

“因此我认为土地流转要有适度地推进,要很好地把握,不能在农产品生产结构上出现重大的偏差。”陈锡文说。

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