2005年11月10日，重庆市政府法制办在新华网（重庆频道）举行全国首个网上立法听证会。此次听证会主要就１０大问题进行听证。包括怎样改革行政执法体制、健全行政执法机制并从根本上解决职能交叉、推诿扯皮、效率不高、服务不好的问题；广大群众如何有效参与对行政执法的评议和监督；防止行政许可和行政处罚的随意性需要建立哪些制度以及行政执法过程中应如何保护违法行为人及相关人员应有的合法权益等问题

2008年3月，中国最高立法机构--全国人民代表大会开始了新一届为期五年的工作。在过去的五年中，这个同时被赋予最高权力的机构，在推进立法民主化方面作出了积极的探索。其中尤其让人印象深刻的是，在制定或修订与老百姓生活息息相关的法律法规方面，中国普通民众的声音正在发挥越来越大的作用，作为民主法治的一项基本原则，“开门立法”在中国开始由尝试逐渐走向制度化。

立法听证

2007年5月，西北地区的甘肃省人大常委会（地方立法机构）举行了本省第一个立法听证会，156人报名参加了听证会，最终入选16人。这次听证会主要是针对即将出台的《甘肃省消费者权益保护条例》中两个引起争议的问题进行的，这两个问题分别是医疗服务和中介服务能否纳入《中华人民共和国消费者权益保护法》的调整范围。

旁听听证会的兰州（甘肃省首府）市民康常荣说：“让老百姓参与立法，让人们在现实中感受到了实实在在的民主。”

“中国的改革是逐步的，但却是明显的。如今像甘肃这样贫穷落后的地区都开始采用立法听证的形式，这是个令人振奋的事情。” 长期观察中国人大立法听证的美国全国国际民主学会中国项目主任郑珂宁说。

1996年，中国公布《行政处罚法》，首次规定听证程序。“听证会”这个名词，从此开始进入中国社会普通民众的生活。1999年9月，中国第一个立法听证会出现在南方沿海经济发达地区广东省。2000年，中国在出台的《立法法》中规定立法机关可以采取论证会等形式听取意见和征求意见。此后，中国立法机关举行立法听证逐渐增多，但大多限于地方立法机关。

据统计，自2000年《立法法》颁布至2004年底，全国已有24个省级人大常委会（全国共31个）共对３９件地方性法规草案举行过３８次立法听证会，内容涵盖了市场管理、消费者权益保护等诸多方面。

2005年9月27日，具有不同行业背景、收入各异、甚至操着不同地方口音的20名公众代表聚集首都北京，他们将在中国最高立法机关--全国人民代表大会（下简称全国人大）首次举行的立法听证会上就个税起征点发表意见。这是中国最高立法机关首次面向全国举行立法听证会。

听证会前，全国人大通过媒体向社会发布公告，公众踊跃报名，共收到申请4983件。根据规定，凡满１８周岁、有工资薪金收入的公民均可申请参加听证会。最后，通过合理、公开程序，遴选出20名陈述人，他们中有大学教授、律师、公务员、公司职员，还有工人、农民工。而且，这次听证会全程直播，媒体广泛报道，公众高度关注。

《中华人民共和国个人所得税法》（下简称个税法）修改草案将个税的起征点，从月收入800元提升至1500元。但是，听证会上，代表对个税起怔点出现了激烈的辩论。根据这些意见，通过的法律草案最后将个税起征点确定为1600元。

“这100元的调整表明，民意倾向对个税法修订产生了实质影响。”一位法律专家评论。

主持听证会的全国人大法律委员会主任委员杨景宇对此解释说，听证会的本意就是让不同的观点在听证会上尽可能地得到反映。“这也是全国人大常委会坚持群众路线、充分发扬民主、增强立法工作透明度，推进民主立法的一项重大举措。”他说。

但是，在中国政法大学教授蔡定剑看来，最高立法机关首次举行立法听证会，其重大意义在于示范作用，它将会进一步推动这种立法方式在中国的普及开展。

征集立法建议

2005年7月10日，《中华人民共和国物权法》（2007年3月16日通过，2007年10月1日起施行）草案全文向社会公布征求意见。截至当年8月20日，共收到各地群众意见11543条。

针对群众提出的意见，草案第四次审议稿充分吸收了民意，作出了大修改。2006年3月20日，全国人大常委会办公厅将《劳动合同法（草案）》向社会公众征求意见。其后短短一个月的时间里，通过各种渠道竟然共收到近20万件立法意见，创造了中国法律草案公开征集意见的纪录。特别值得关注的是，在这近20万件的意见中，来自基层劳动者的意见占65%左右。

“基层普通劳动者的声音在公开征求意见过程中得到比较充分的反映，这体现了国家立法和人民意志的一致性。”全国人大常委会法工委副主任信春鹰说。

但是，据直接参与立法的全国总工会民主管理部部长郭军回忆，争议伴随了立法调研、起草和审议整个过程，大到立法宗旨小至每个具体条款，劳动关系双方、相关利益集团及其代言人都展开了针锋相对的意见表达。“每次审议后，《劳动合同法（草案）》内容都会有变化。”郭军说。

两年多的立法过程中充满了博弈，所幸的是，尽管利益相关方都表达了不同意见，但最终形成了共同意志。2007年 6月29日，在十届全国人大常委会第二十八次会议上，历经4次审议的《劳动合同法》终于以“145票赞成，0票反对，1人未按表决器”获得通过。

2007年3月25日，《就业促进法（草案）》向社会全文公布，广泛征求意见。这是全国人大常委会在过去五年中继物权法草案、劳动合同法草案后，第三次向社会全文公布法律草案，广泛征求各方面的意见。这也是自1949年建国以来，全国人大第14部公布全文征求意见的法律草案。

与此同时，中国“开门立法”工作开始由部门提草案、审议过程听民意的阶段逐步走向深入：公众从立法源头，即“立什么法、怎样立法”全面参与到政府立法活动的全过程。

2005年，中部地区安徽省政府公布，从当年９月５日起的一个多月时间里，普通群众可通过写信、发电子邮件、发传真及亲自到访等多种方式，对安徽省政府2006年度立法项目提出建议。群众的立法建议经过筛选和论证后，属于省级立法权限的，将在下年度立法计划中给予充分考虑；不在省级立法权限的，通过地方法制办或省人大向中央立法部门反映。

年近70的老人严太芳，是一位普通的退休干部，她第一个向安徽省政府提出了立法建议。这里面跟她的亲身经历有很大的关系：严太芳老人儿子去世后， 儿媳却不准老两口探望孙子。老人找到当地法院寻求支持，可由于法律条文空白并没有得到支持。于是，在得知省政府在向百姓征集立法建议后，严太芳第一时间赶到省政府法制办，呼吁“建立祖父母对孙子女探视权的立法保护”。

安徽省政府法制办行政法制处副处长何远国说，以往由政府部门包揽立法项目的立项权存在明显弊端，触动部门利益的法律、涉及多个部门又“费力无利”的法律，往往进入立法的呼声高而落实差。此外，政府部门的立法内容还容易与群众迫切的需要产生偏差。在这种情况下，让群众参与到立法项目的立项工作中来，就可以避免这些现象。

期待“开门立法”成为“常态”

目前中国实行全国人大立法，实际操作中大约90%以上是由某一个权力部门草拟法律草案，然后逐级提交审议通过。通常情况是，各部门立法积极性非常高，因为它可能在起草法律时把自己的权力规定得很充分，对义务则尽可能回避。例如《电力法》、《航空法》、《铁路法》、《邮政法》等等，由于涉及部门利益与行业保护，自出台以来其公信力就遭到了社会的质疑。

“公开与否不是一个简单的技术问题。”北京大学公众参与研究中心主任、法学博士王锡锌认为，立法的过程，实质上是利益的整合、协调、平衡的过程，而平衡各种不同利益的最好方法，就是让他们都能充分地参与到立法的过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调、平衡，这样才能使得制定出来的法律正确反映和兼顾各个利益群体的不同要求，才能使得法律的实施更加有效，形成“良法之治”。

但目前的问题是，立法公开虽然在中国《立法法》中得到确认，但并不是一个强制性的规定，只是原则性规定立法机关在审议法律的时候可以采取座谈会、论证会等形式“听取各方面的意见”。中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授认为，在这种情况下，立法的公开、透明即有很大的随意性，而不是一种立法机关不可拒绝的义务性要求。

此外，蔡定剑教授还认为，立法公开应该做到整个立法过程的公开，不仅仅是草案的公开。尤其是人大会议审议法律草案更需公开，让公众知道人大代表、人大常委会委员是怎样讨论法律的。这样，公众才能知道自己的意见是否被关注，才会在今后积极地把各种意见向立法机关反映。可喜的是，中国立法机关在这方面已经做出了积极的尝试，即开始有选择性地对社会关注度较高的法律审议过程进行现场直播。

蔡定剑教授认为，过去五年中，中国在立法方法和程序上取得了较大突破，进一步使立法公正化、透明化，体现了民主法制的意义。在这个基础上，立法听证以及公开征求意见应该成为人大立法民主化的基本手段，使“开门立法”在中国逐渐成为“常态”，而非“特例”。