以限权为立法宗旨

审议中的行政强制法草案中列举了行政强制措施的６种方式：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；强行进入住宅；法律规定的其他行政强制措施。

从国际立法实践来看，关于行政强制立法，有两种不同的追求：一种是致力于通过这种立法限制行政机关的强制权力，保障公民的人身与财产不受行政机关随意侵害；另一种是旨在确认、授予行政机关的强制权，以提高行政效率，使行政机关更好地维护公共利益与公共秩序。

从现行的《行政强制法》二审草案来看，草案还是偏向于以限制权力为立法宗旨。例如，在立法原则上，草案规定“未经法律、法规授权，任何机关或者组织不得实施行政强制”，这就是行政强制措施法定原则。同时，二审草案还规定“实施非强制性管理措施可以达到行政管理目的，不得实施行政强制措施”；实施强制行政措施应“以最小损害当事人的权益为限度”。

此外，在实施具体强制措施时，二审草案也作出了很多限制性规定。例如，根据一审草案规定，在发现违禁物品、防止证据损毁等情形下，依法具有行政强制措施权的行政机关依照法律、法规规定，可以对公民、法人或者其他组织的财物采取查封、扣押的行政强制措施。

对此，一些立法代表认为，为了保护当事人的合法权益，防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，应对查封、扣押的物品的范围加以限制。为此二审草案中增加规定：“查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。”对于滥用查封强制权力给当事人造成损失的，不仅要“依法给予赔偿”，而且“对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”

再一个例子是，根据一审法律草案，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可依法按日加处罚款或者滞纳金。加处罚款或滞纳金的标准应当告知当事人。但是，现实中类似如下的案例并不少见：一辆吊车被查出欠缴养路费，其中欠缴本金不到6万元，而滞纳金却高达49万元。为此，二审草案中增加了特别规定：“加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额”。这就防止了一些行政部门单纯以加收罚金作为敛财手段。

还值得一提的是，针对城管执法和房屋拆迁过程中时常出现的暴力执法现象，二审法律草案作出规定：“除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品”、“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”。

争议焦点

在这些被授予的行政强制权中，引起争议最大的无疑是“限制公民人身自由”和“强行进入住宅”。为此，一审草案稿中对采取限制公民人身自由的行政强制措施的程序作出特别规定：采取行政强制措施前须向行政机关负责人书面或者口头报告并经批准；出示执法身份证件；当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据、救济途径以及当事人依法享有的权利等。

但是，在二审中，很多立法代表认为对于限制人身自由的强制措施，还应有更严格的程序约束。因此，根据立法代表的建议，二审法律草案对限制人身自由强制措施的期限作出了明确的规定：“实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。”

对于如何实施“强行进入住宅”行政强制权，二审法律草案规定：依照法律规定进入公民住宅采取行政强制措施的，出示县级（比乡镇高一级的基层政权）以上行政机关的行政强制措施决定书。

可是，这种强制规定引起了一些人的担忧。“进入公民住宅是非常严重的行政强制措施方式，需要向人民法院申请批准。”参与法律草案二审的全国人大代表何钟泰说。

立法代表李德奎表示，应该对二审草案设定的６种行政强制措施方式逐一做出规定，但目前草案只对６种方式中的第二、第三、第四项有所规定，而对限制人身自由、强行进入住宅都没有单独设条款。

“司法机关办案进入住宅是为了搜查、获取证据，行政执法机关进入公民住宅干什么？是搜查还是扣押财物？目前法律草案没有交代。”李德奎说，“限制人身自由、强行进入住宅是最重要的强制措施方式，不单独设条款，感觉草案不够完整。”李德奎说。

“根据中国颁布的〈物权法〉规定，物权是有排他性的，行政执法机关不能随便进入住宅。” 立法代表任茂东说，“如果行政机关要强制进入私人住宅，必须规定出严格的法律程序。”

此外，在设定行政强制的权利主体问题上也存在很大的争议。据杨建顺教授介绍，在一审法律草案中，设定行政强制的权利只能来自于全国人大的法律，可是，在二审草案中，对此权利配置却作了修正：除全国人大的法律之外，设定行政强制的权利主体还扩展到了国务院行政法规和地方人大制订的地方性法规。

“这种修改是立法机构在听取了专家建议之后才作出的，我的建议也是其中的一部分。” 杨建顺笑着说。

杨建顺解释说，国家法律具有滞后性，一般只作出原则性规定。中国正处于社会转型过程中，社会矛盾比较集中，在这种情况下，提高行政效率很有必要，而要做到这一点，就应该赋予行政机关设定强制行政措施的权利。

“接下来要做的是，必须对行政机关执行强制措施的程序、标准和监督机制进行完善，这才是最重要的问题。” 杨建顺对记者说，目前二审草案对这方面的问题并没有予以充分的研究，如何在公正和效率之间取得平衡，现在存在的争议还很大。