关系亿万劳动者切身利益的劳动争议调解仲裁法草案，2007年8月26日被提请国家立法机构--全国人大常委会首次审议。

近年来，随着劳动者权利意识的觉醒，有关劳动争议的案件在中国迅速增加，可是，由于现行法规制度不尽完善，致使劳动者维权费时耗力，已严重影响中国致力于构建和谐的劳资关系。因此，首部有关劳动争议的专门法律，自进入立法议题以来，就一直颇受社会的关注。

劳动维权成本太高

中国于1987年恢复了劳动争议仲裁制度，随着1993年企业劳动争议处理条例和1994年劳动法的相继颁布实施，形成了“一调一裁两审”的劳动争议处理程序，即发生劳动争议先由有关行政部门调解、再仲裁、再经法院两次审判的程序。其中，调解是自愿选择，仲裁是必经的程序，对仲裁不服的，可以提起诉讼，反过来，不经仲裁程序，法院不接受立案。

应该说，这一制度在很长一段时间内对解决劳动争议发挥了重要作用。然而，随着近年来劳动争议纠纷案件在中国迅速增加，据权威资料显示，1995年至2005年10年间，中国共立案受理劳动争议案件132万件，增长了十多倍，而2006年一年的立案总数就达31.7万件。而且，争议案件日趋复杂，争议内容日益多样化，调解难度也加大了很多，可是，解决争议的主要途径依然是采用实施了近20年的“一调一裁两审”制度。

对于这种制度，目前社会各界普遍反映的问题是，处理劳动争议纠纷周期过长。由全国人大常委会法工委行政法室提供的材料显示，在广东、上海，经仲裁处理劳动争议纠纷平均需要40-50天；经诉讼后，一审平均时间广东为110多天，上海为90多天；二审平均时间，上海为60多天。

周期过长一方面是因为工伤争议等特殊案件，往往经过劳动关系认定、工伤鉴定、行政复议、劳动仲裁、司法审判等多个环节，需反复数次仲裁和审判，非常繁琐，个别案件甚至长达19年，致使劳动者权益严重受损。此外，有些当事人滥用一裁两审的程序，如有些单位为了逃避欠薪等责任，恶意拖延时间，而劳动者却拖延不起，导致维权成本奇高。

另一方面，鉴于这种问题，处于现行劳动争议处理体制核心地位的劳动仲裁力量却非常薄弱。劳动和社会保障部劳动科学研究所副所长郑东亮研究员告诉记者，按照劳动法的规定，劳动争议仲裁委员会由劳动行政部门代表、同级工会代表、用人单位代表组成。可是，由于法律上对劳动争议仲裁委员会的性质缺乏明确规定，劳动争议仲裁委员会自一开始便是一个虚设机构，没有专门的人员编制和办公经费。出于迫不得已的原因，设置在劳动保障行政部门内、具体承担劳动争议仲裁活动的劳动争议仲裁委员会办公室实际上已经行政化，劳动争议仲裁机构实际上演变成了劳动保障行政部门独家办案。

而且，在相当多的地区，劳动仲裁机构还同时承担着处理信访和突发性群体事件的任务，压力更大，力量更显不足。到目前为止，全国共有各级劳动争议仲裁委员会3138个，专职仲裁员7424人，兼职仲裁员12906人。案多人少、人手不足问题非常严重。在部分地区，专职仲裁员年均办案要超过200件。这种状况实际上已经影响到劳动争议案件的处理。于是，在劳动争议仲裁委员会处理的案件中，调解结案的比例逐渐下降，从1992年以前的70%以上，下降到2004年的32%。

此外，上文已经提到，根据现行劳动法第79条中规定，劳动仲裁为诉讼的前置程序，劳动争议必须经过仲裁才能诉至法院。最高人民法院的司法解释又规定，劳动争议仲裁委员会逾期不作出仲裁裁决或者作出不予受理的决定，当事人不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

对此制度设计，很多法学家和律师表示，在劳资冲突和纠纷中，由于仲裁部门偏向于处于强势的资本，往往会作出不利于普通劳动者的裁决。在人情关系、权钱交易，甚至在“为招商引资创造良好环境”的旗号下，仲裁部门一纸不予受理的通知书，即堵死了劳动者获得司法救济的最终渠道。

尽量把劳动争议解决在基层

因报酬、经济补偿或工伤医疗费发生的劳动争议，一般要经过先调解后裁决再两次审判的漫长过程，这可能影响劳动者正常生活。因此，此次提请审议的法律草案，虽然保留了劳动争议纠纷现有的处理程序，但对部分涉及经济诉求的纠纷，规定一裁终局，不再经诉讼，以此保证利益受损劳动者可尽快获得经济补偿。

这就是草案第44条规定：下列劳动争议仲裁案件，仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力，一是劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿、养老金或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准12个月金额的争议；二是因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议；三是因履行集体合同发生的争议。

草案起草者认为，经对近几年发生的劳动争议仲裁案件进行分析，按照草案上述规定，多数劳动争议可以通过仲裁解决，不必经过烦琐的司法程序。但是，对草案新规定的仲裁终局的案件，仲裁裁决也要接受司法监督，当事人可以申请法院撤销仲裁裁决或者不予执行。

此外，为了防止仲裁部门一纸不予受理的通知书堵死劳动者获得司法救济的机会，草案特别规定，劳动仲裁委员会对当事人的仲裁申请不予受理的，申请人可以自收到不予受理通知书之日起15日内向人民法院提起诉讼。这让劳动者不再状告无门。

数据显示，沈阳市1994年、1998年、2001年和2003年不予受理的案件分别为35件、146件、853件和1221件,逐年递增。2003年不予受理的案件中，其中因超申诉时效的多达1055件，比例高达86%。

“近年，劳动仲裁不予受理的案件增加较多，其中多数是因超过了仲裁时效。”全国人大常委会法工委的一份报告说。

1993年施行的《企业争议处理条例》曾将申请仲裁的时效规定为6个月，但后来出台的劳动法将时效缩短为60天。由于克扣工资、被迫超长时间加班、严重工伤等引发的劳动纠纷，很多劳动者往往无法在60天内及时提出仲裁申请，导致无法进入仲裁程序，进而无法获得司法救济。

因此，为更好地保护当事人的合法权益，草案适当延长了时效，并完善了时效中断、中止制度。草案规定：劳动争议申请仲裁的时效期间为6个月。仲裁时效期间从当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算。

劳动争议案件大多集中在不发放工资、加班费、劳动合同的解除等。因此，为了尽可能把劳动争议解决在基层，最大限度地发挥现有调解组织的功能，草案规定：“企业可以设立劳动调解委员会，依法调解本企业发生的劳动争议。”“企业劳动调解委员会由职工代表和企业代表组成。职工代表由工会成员担任或者由全体职工推举产生；企业代表由企业负责人指定。企业劳动调解委员会主任由双方推举产生。”

针对以往调解和仲裁效率不高的问题，草案作出以下规定：15日内未达成调解协议的，视为调解不成；仲裁庭裁决劳动争议案件，应当自组成仲裁庭之日起30日内结束。案情复杂需要延期的，经劳动仲裁委员会主任批准，可以延期，但是延长期限不得超过15日。逾期未作出仲裁裁决的，当事人可以向人民法院提起诉讼。

此外，为了强化调解，草案规定：“因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费或者经济补偿事项达成调解协议，用人单位在15日内拒不履行的，当事人可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。”“人民法院收到用人单位提出的书面异议后，支付令自行失效，劳动者可以依法申请仲裁。”

立法应该关注集体劳动争议案件

“劳仲法草案首审最应该关注的是程序是否简明、清晰。”一位劳动仲裁专家认为，劳仲法立法应该本着有利于“建立快立案、快调解、快审理、快结案的劳动争议处理机制”的方向发展。从目前来看，法律草案具有这个特点。

不过，郑东亮研究员则认为，这一草案还有需要补充完善之处。例如，目前草案只规定了人员的基本条件，这还不够，应该在这部法律中建立调解员和仲裁员的资格制度，以便能够为劳动争议处理建设一支稳定的专业化队伍。

“现有的劳动争议立法基本是个体劳动争议立法，基本没有涉及集体争议立法。现有的草稿也没有涉及集体争议的内容。但实际上，中国的劳动争议已经不仅仅局限在个体争议。”中国人民大学劳动人事学院的常凯教授说，集体争议在劳动纠纷中的影响和比例已越来越大，这是不能忽略的一个问题。据他调查，集体争议案件在中国正以每年3%的速度递增，人数占整体争议的60％多，但是劳动争议处理机制却没有把集体争议处理放进法律机制中。

常凯教授说：“劳动争议处理法应该符合中国劳动争议现状的需要，把集体争议处理作为主体和基础。立法需要预期。如果维持个体争议处理机制为主体和基础的劳动争议处理法，十年后也许会出现很多现有的法律机制无法处理的问题。”