卢根生，四川巴中大山里走出来的建筑工人。卢根生家原来在山坡上种梯田，前几年，国家在中西部地区重点搞“退耕还林”政策，他家的３亩（0.2公顷）多梯田也退掉了，种上了柏树。根据国家的政策，退耕一公顷国家补助1500斤或3000斤粮食，补助现金300元，补助种苗费750元，补助期限为经济林五年、生态林八年。在卢根生所在的村子，几乎所有的壮劳力都到外地打工，留下一些老人在家种树。

明年，卢根生能拿到的每公顷300块的补贴就到期了。按照规定，他退耕后种上的是生态林，虽然他家给的补助比种果树要多三年，卢根生还是觉得不值：“多三年的补助，也就是每公顷300块钱，总共能比别人多收900块。人家种果子树的，可是每年都有果子收，总共加起来哪里止900块钱。”

卢根生还没有听说，国家的政策已经出来了--在原先的退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政将继续对退耕农户给予现金补助，标准不变，粮食补助降低为原来的一半。补助期为：生态林补助8年，经济林补助5年。这意味着卢根生还能再拿８年的还林补助。

这个令卢根生兴奋不已的新政就是国务院最近发布的《关于完善退耕还林政策的通知》(下称新政)。“原定‘十一五’期间退耕还林133万公顷的规模，除2006年已安排26.7万公顷外，其余暂不安排。”

在外界看来，“暂停退耕还林”来势突兀，但对实施该项目的林业系统而言，这不过是近四年来退耕还林规模收缩的必然归宿。根据国土资源部统计的数据显示，从1996年到2005年，生态退耕平均一年退73.3万多公顷，占了耕地减少的60%。今年4月公布的土地利用变更调查结果显示，2006年底全国耕地面积是1.22亿公顷，接近了中国政府提出的保证耕地面积1.2亿公顷的底线。

这意味着，自1999年开始试行，历时8年，耗资43000多亿元的退耕还林工程不得不被暂时叫停。

累计退耕还林0.24亿公顷

退耕还林工程是迄今为止中国政策性最强、投资最大、涉及面最广、群众参与程度最高的一项生态建设工程。1998年中国长江、松花江特大洪水后，西北、西南地区的生态脆弱问题凸显。加之正值中国粮食连年增产，年产量超过5000亿公斤，“谷贱伤农”现象严重。

当时的决策者认为通过“退耕还林”，把一定坡度的耕地变为林地，恢复植被，保护脆弱的生态环境；此外，还可把过剩的国有粮食补给种树农民，减少财政压力。更重要的是，发展生态林、经济林，可改善农村经济结构，增加农民收入。

1999年时任总理朱镕基指出：“要下决心在长江、黄河中上游地区恢复植被、绿化荒山、保持水土、保护生态，力争五年初见成效，十年大见成效。”中央的政策是，退耕一公顷国家补助1500斤或3000斤粮食，补助现金300元，补助种苗费750元，补助期限为经济林五年、生态林八年。

由于当时农业税费负担沉重，粮食价格低迷，农民退耕积极性很高。加上这一政策主要由中央财政出钱，多退耕就可多拿补贴，农户退耕还林的积极性高涨。

1999年，退耕还林政策在四川、甘肃、陕西三个省试点，2000年推向长江上游和黄河中上游地区13个省174个县。至2007年，实施范围涉及25个省、3200多万农户、1.24亿农民。

退耕还林工程实施8年以来，退耕还林工程造林占全国造林总面积的60%以上，西部许多地方占到90%以上。截至到目前，中国累计完成退耕还林任务0.24亿公顷，全部成林后，相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区。

退耕还林也确实改善了中国的自然生态。据国家林业局统计，8年来，通过大规模还林还草，退耕还林工程区的森林覆盖率平均提高2个多百分点，其中内蒙古提高近4个百分点，陕西延安提高约25个百分点。

此外，退耕还林发放的粮食和生活费补助已成为退耕农户收入的重要组成部分。据国土资源部统计，退耕还林补助占退耕农民人均纯收入近10%，工程区563个县高于20%。同卢根生一样，许多农户依靠国家补助吃上了细粮，生活普遍得到改善。

确保1.2亿公顷农田

卢根生说：“因为退耕还林有补助，年轻人大多都去城市打工赚钱了，家里的老人帮忙照看一下林地，现在村里都没有什么人耕地了。”卢根生所说的情况已经在中国的农村十分普遍了，有些地方政府为鼓励农民耕地, 每种一公顷地给3000元奖励，但还是很少有人愿意。

但中国耕地资源已相当紧缺，耕地面积占国土面积10%略多，中低产耕地的比例高达83.2%。其中，分布在山地、丘陵、高原地区的占66%。干旱、半干旱地区的耕地中，还有40%的耕地存在不同程度的退化。

而2000年至今，“退耕还林”一直是每年中国耕地减少总量的首要原因，一般多于当年各项建设占用耕地的总量。以2006年为例，据国土资源部统计，中国生态退耕减少耕地33.93万公顷，而建设占用耕地为25.85万公顷。

根据国土资源部调研发现，西部大于15度以上需要退耕的土地是647多万公顷，事实上1996年到2005年已经退了近667万公顷，意味着该退的都退完了。但是实地调查发现，陡坡耕地还是不少，这表明，已经退的667万公顷里面有的是基本农田，也就是一些地方把不该退的退了，该退的没有退下来。

南京大学土地法教授沈守愚对此十分担忧：“中国的人口还处在高增长的状态，对于粮食安全的要求十分苛刻，死守耕地是保证未来中国粮食安全的基本条件，如今国家现实是基本农田的量基本不够用了。”

目前，中国有13.1亿人口。在未来20年，中国人口仍将新增1.4亿，达到14.5亿的峰值后才会逐渐减少。《财经》杂志报道称，一些学者认为，当前中国每年粮食总消费量约为5000亿公斤，按每公顷耕地平均生产粮食4500公斤计，至少需要1.13亿公顷耕地才能维持供求平衡；而中国目前1.22亿公顷耕地中，真正产量稳定的基本农田只有1.07亿公顷多一点。这些总量不足、质量欠佳的耕地，能否养活未来14亿多中国人？

中国的决策者对耕地流失的状况也十分担忧。国务院曾认为1.2亿公顷的耕地总量底线要坚守15年，守到2020年。而2006年全国耕地净减少30.68万公顷，依照此速度，七年后中国耕地1.2亿公顷“红线”将被突破。

国土资源部部长徐绍史曾在新闻发布会上痛心疾首的说：“我们必须坚守1.2亿公顷耕地红线，绝不动摇，打一场只能胜不能败的耕地保卫战。”

三个转变

耕地减少量必须控制在180万公顷以内，基本农田不能动，建设用地规模要压缩，但东部要率先实现现代化、中部要崛起、西部大开发、东北要振兴，基础设施要跟上、新农村建设要推进，几乎所有地区都有加快发展用地的“正当理由”。农业部门提出未来需要1.33亿公顷耕地，林业部门提出要2.8亿公顷林地，道路交通平均每年需要新增用地23.33万公顷以上，按照这样的形势，要进行严格的耕地保护，就如同10个瓶子9个盖，盖来盖去总难盖严。

“目前中国正处于工业化和城市化加速期，各地建设占用耕地的势头很猛，现有土地制度很难约束地方政府的占地冲动。要坚守1.2亿公顷耕地的红线，既然建设占用耕地不能大幅压缩，只能从退耕还林上想办法。” 沈守愚说。

但退耕还林专家、四川社科院农村经济研究所所长郭晓鸣对停止退耕还林感到十分无奈，他说：“从数量上，退耕确实是耕地减少的最大因素，但是退耕的土地都在最偏远的地区，不应该把守住耕地红线的目光放在退耕还林上。”郭晓鸣认为，退耕退的是生态最恶劣，最不适合耕种的地区，而守住的耕地应该是东部的基本农田主产区。他说：“那些地区1公顷地的产值相当于其他地区两三公顷地。”

郭晓鸣认为，现在的问题是，不该退的地方也在退，政策不应该一刀切。拿四川为例，川西北40%-50%的土地产出非常低，当地人对退耕还林政策的依赖度非常高；在丘陵地区，退耕还林不是中心区，不应该重点布局。“但是，现在官员往往是哪里的退耕阻力小，就往哪里退。一些农民因为土地效益低，放弃土地进城打工，地方政府退了很多这样的地，照理说很多都属于不应该退的良田。”

“现在退耕还林各种矛盾已经累计起来了，大家都在担心农民大规模复耕。需要一个相对稳定的时期，比如一两年来进行观察，看看退耕还林的持续性，能否巩固，能不能形成新的退耕经济增长点。现在不是急于大规模扩大的时候，并不意味着覆盖面到此为止，特别是中西部地区生态脆弱区域，要在巩固已有成果的基础上逐步扩大。”郭晓鸣表示。

对此，新政也对退耕还林工程的未来工作做出了部署。国家林业局副局长李育材表示，今后中国退耕还林工作的重点将有三个转变：从大规模推进向已有成果的巩固和发展转变，从退耕还林为主向荒山造林和封山育林为主转变，从大面积的外延扩张向加强经营管护、提高森林质量和成效转变。

同时，鉴于退耕还林工程区生态环境总体上仍然十分脆弱，营造的林木短期内难有经济效益，退耕农户大多还缺乏稳定的增收门路，退耕农民长远生计问题没有得到解决，国务院决定完善退耕还林政策，现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，延长一个周期的补助，中央将新增投入2000多亿元，使退耕还林工程总投入达到43000多亿元。

李育材还表示，2007年没有安排退耕造林计划，并不意味着今后就不再安排退耕造林。因为《通知》同时也要求，国务院有关部门要进一步摸清25度以上坡耕地的实际情况，在深入调查研究之后制订退耕还林工程建设规划。