今年入夏以来，中国遭遇了新一轮极端气候：南方的严重洪涝灾害尚未结束，北方大面积的持续干旱又接踵而至。更重要的是，这种情况在近两三年接连出现。根据经验判断，如此频繁大灾之后，首要防范的是疫情的暴发，这无疑给中国的公共卫生应急体系提出了严峻挑战。

“公共卫生就像高速公路、星级酒店一样不可或缺，建立世界一流的公共卫生应急系统，是中国实现小康社会的当务之急。”流行病学专家、中国协和医科大学校长助理黄建始说，如今公共卫生安全已和国防安全、金融安全、信息安全相提并论，都属于国家安全。

事实上，作为一个世界人口大国，又是一个灾害频发的国家，中国曾经在经济基础比较薄弱的时期，建立过让世界为之瞩目的公共卫生系统。然而，到了上世纪80年代初，在全国兴起的“一切以经济发展为中心”的市场化改革浪潮中，公共卫生系统逐步被边缘化，以至在很多地方特别是广大农村地区已到了名存实亡的地步。

2003年，突如其来的SARS疫情一度在中国失控，而且这种恐慌很快蔓延到了国际社会。所幸后来中国政府采取的措施得当有力，最终才化解了这场危机。

“我们深刻认识到，非典（SARS）疫情早期的流行和蔓延，主要原因是中国公共卫生体系存在缺陷，有效应对突发公共卫生事件的机制不健全，处理和管理危机能力不强，缺乏应对突发事件的必要准备，”时任卫生部常务副部长的高强反思说。

正是在这样的背景下，中国下决心迅速重建早已被破坏得支离破碎的公共卫生应急体系。来自中国卫生部的消息说，在中央财政多次安排巨额专项资金（最近一次专款为1.14亿元人民币）的支持下，预计2007年底，中国将建成全国突发公共卫生事件应急指挥与决策系统。这离SARS疫情暴发不到5年时间。

“中国是在SARS之后才开始真正重视公共卫生应急系统的建设，这虽然有些被动，但也未尝不是件好事。”曾任中国预防医学科学院院长的流行病学专家王克安说。

曾经辉煌的“中国模式”

上世纪三四十年代，由于内战不断，中国国内缺医少药，传染病、地方病肆虐，广大农民的健康水平十分低下。1949年新中国成立以后，中国政府在发展经济的同时，大力发展公共卫生事业。1965年6月26日，毛泽东主席号召“把医疗卫生工作的重点放到农村去”。

在此方针政策指导下，医疗资源长时间内在中国“重城市轻乡村”的情形迅速得到扭转。以全国医疗卫生机构病床的分布为例，1965年中国农村只占总数的40%，短短十年后的1975年，这个比重已提高到60%。与此同时，大批城市医疗专业人员组成巡回医疗队奔赴农村，为提高农村基层卫生组织防治疾病水平、培训赤脚医生发挥了很大的作用。

1968年底，带有公共福利性质的合作医疗制度在全国农村得到推广。 到1980年，全国农村约有90%的生产大队（行政村）实行了合作医疗，形成了集预防、医疗、保健功能于一身的三级（县、乡、村）卫生服务。这个网络，除了51万正规医生外，拥有146万不脱产的生产大队民间赤脚医生（没有接受正规医学教育的医生）、236万生产队卫生员、还有63万多农村接生员。

当时中国政府医疗卫生工作的重点是放在预防和消除传染病等基本公共卫生服务方面。改革开放(1978年)以前，尽管中国底子很薄、人民物质生活水平很低，但在公共卫生领域，中国曾经被看作一个非常成功的典范。通过采用低成本的医疗技术，中国得以在当时经济发展水平不高的条件下，使得广大民众特别是贫穷的农民无需支付高额费用，就能享受到基本的卫生保健服务。

具体来说，1949年新中国成立时，中国人民的健康指标属于世界上最低水平的国别组。可是，到七十年代末，中国已成为拥有最全面医疗保障体系的国家之一，80－85％的人口享有基本医疗保健。这使得人均寿命从旧中国的不到40岁提高至七十年代末的近70岁，婴儿死亡率从195‰ 降到41‰。到上世纪80年代，每逢国际组织对各国进行排序，按人均GDP，中国的排名虽然不高，但按健康水平，排名则高得多，赢得国际社会的广泛赞誉。

应该承认，中国这次建立的公共卫生体系还处于初级阶段，整体水平并不高，但是它基本上实现了“小病不出村、大病不出乡”的目标，因而，被世界卫生组织和世界银行誉为“以最少投入获得了最大健康收益” 的“中国模式”，得到了国际社会的广泛赞誉。

20世纪60年代末是天花的高发期，全球每年约发生1000万-1500万宗感染天花的个案，每年死亡约200万人。“中国在上世纪80年代初基本消除了天花，除此之外，在消灭吸血虫病、脊髓灰质炎等传染病方面，中国都走在了世界的前列。应该说，这种成绩的取得，与当时中国的公共卫生体系有很大的关系。”王克安对记者说。

市场冲击下的溃败

进入20世纪80年代，中国开始告别计划经济时代，迎来了市场改革的新时期。此后的二十多年，中国经济创造了连续高速增长的奇迹。在这个背景下，公共卫生事业本应得到更快的，但结果却令人失望。由于过度追求经济增长目标，各级政府根本无暇顾及公共卫生问题。

据权威数据显示，中国卫生事业费用目前约占国内生产总值的5%，公共卫生事业费约占总卫生事业费的12%，而多数发达国家公共卫生事业费占总卫生事业费的比例已达50%左右。

2000年，世界卫生组织 （WHO）对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序，中国被排在144位，比苏丹（134）、海地（138）还要低， 而据世界银行《2002年度世界发展报告》估算，这些国家的人均GDP都远远落后于中国。

另一组相关数据显示，在实施改革开放的初期，中国政府预算支出占卫生总费用的比重为36%，本来就不高，可到了大约十年之后的1990年，这一比例下降到25%；到2000年，下降到14.9%。这意味着，在20年时间里，政府预算卫生支出比重平均以每年1个百分点的速度下降。

由于财政经费投入不足，在关乎全民身体健康和公共福利的医疗问题上，中国只能过度引入市场化手段。这带来的一个直接结果是，中国医疗卫生工作的重点也悄然从农村移向城市、从“重预防”移向“重医疗”，从低成本移向高成本。表现在现实生活中，一方面是医院价格高昂的高科技设备越来越多，而中国居民个人卫生支出的比重却节节攀升：1980年，中国居民个人卫生支出占卫生总费用的比重不过23%；到2000年，已高达60.6%，而这一比例在发达国家是27%。这也就导致“看病难、看病贵”在中国长时间内成为最大的民怨之一。

而且，由于缺乏政策规范和引导，中国公共卫生体系出现了三个方面的畸形特征，这就是地区差距、城乡差距和阶层差距逐渐拉大，其中尤以城乡差距最为引人关注。

权威数据显示，2000年，中国卫生总费用为4763.97亿元，其中农村卫生费用1073.6亿元，仅占总费用23%。按当时的城市、农村人口比例来计算，当时占全国2/3人口的农村居民只拥有不到1/4的卫生总费用，而占人口1/3的城镇居民享有3/4以上的卫生总费用。

在这种情况下，2000年，世界卫生组织对191个会员国卫生系统的公平性进行了评估，中国被排列在第188位，属于严重不公平的国家之一。

据了解，在很长时间内，很多地方政府对县级以下基层公共卫生机构的拨款只占后者所需费用的三分之一左右。由于基层防疫部门得不到足够的财政拨款，便无法添置新的检疫设备。在中西部广大，很多县及县以下防疫机构已经多年没有更新化验仪器，有些连给职工发工资都十分困难。据卫生部有关负责人透露，在政府投入严重不足的情况下，全国县级以下公共卫生机构一度只有1/3仍在较为正常地运转，另外1/3正在瓦解的边缘挣扎，还有1/3已经垮台了。

而且，由于经费短缺，相当多公共卫生机构不得不把主要精力用于开展门诊、住院等有偿服务，使预防和控制大规模疫情的能力急剧下降。这在农村地区表现得更为突出，其公共卫生应急体系在很多地方特别是经济欠发达的中西部地区几乎一片空白。

“自上世纪80年代中期以后，基层公共卫生机构受到的冲击很大，与市场化医疗机构相比，不仅硬件设备差，员工的待遇也很低，导致人才流失非常严重。”王克安说。

中国大约有7亿农民，基本生活在乡、村两级。卫生部高强坦承，虽然中国在中央、省、市、县四级都设立了负责重大疾病预防控制和卫生执法监督专门机构，而在乡、村两级没有相应的机构，也没有专职或兼职人员，难以有效控制重大疾病的流行。因此，有专家分析认为，如果2003年起源于城市的SARS疫情蔓延到了中国农村地区 ，其结果将是灾难性的。这也是当时中国政府最担心的。所幸这种结果并没有发生。

危机之后的“近忧”和“远虑”

面对危机，中国政府运用法律手段加快建立中国突发公共卫生事件应急机制。另一方面，民众对于公共卫生应急系统重要性的认识也得到了极大提高。

2003年5月9日，SARS疫情暴发不到一个月，中国紧急制定并公布施行《突发公共卫生事件应急条例》，这标志着中国突发公共卫生事件应急处理纳入法制化轨道。根据这部条例，政府或卫生行政部门有关负责人员虚报、瞒报传染病疫情，要受到降职或撤职处分；如果造成传染病扩散，有关人员要被开除公职；触犯刑律的，要追究刑事责任。该条例还规定，省级政府在接到疫情等突发事件报告后一个小时之内，要向国务院卫生行政部门报告；县级以上地方人民政府卫生行政主管部门在接到疫情等突发公共卫生事件报告2小时内，向本级人民政府和上级卫生行政主管部门报告。

2003年5月12日，中国卫生部发布了《传染性非典型肺炎防治管理办法》，包括疫情报告、通报和公布、预防与控制、医疗救治、监督管理等7章40条。

两天之后，最高人民法院、最高人民检察院公布了关于办理妨害预防、控制突发性传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释，其中规定：故意传播突发传染病病原体、危害公共安全者可以判刑。

2003年7月，在加快公共卫生应急系统重建的同时，中国政府进一步提出加快突发公共事件应急机制的建设，并专门成立了“建立突发公共事件应急预案工作小组”。如果把前者看成解决“近忧”的措施，那么后者可以看成兼顾“远虑”之举。

2006年1月8日，《国家突发公共事件总体应急预案》正式向社会公布实施，这标志着中国突发公共事件应急预案框架体系初步完成。这份预案明确了国务院处置重大突发公共事件的工作原则、组织体系和运行机制，在很多方面借鉴了国际先进的危机管理思维，例如，在特别重大或者重大突发事件发生后，省级人民政府、国务院有关部门要在4小时内向国务院报告，并要求在第一时间向社会发布简要信息。这意味着中国突发公共事件处置已经进入了规范化、制度化和法制化的轨道。

2006年2月，中国国务院接连发布了4件突发公共卫生事件专项应急预案，它们分别是：国家突发公共卫生事件应急预案、国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案、国家突发重大动物疫情应急预案、国家重大食品安全事故应急预案。

正是由于制度到位，现在中国政府应对公共卫生突发事件要相对成熟很多，民众的心理也显得比较冷静，很少引起人为的恐慌。例如，在《国家突发公共事件总体应急预案》颁布实施两天后，中国暴发禽流感，此后疫情迅速蔓延到全国16个省市自治区，直接经济损失达100亿元。在这种情况下，国务院及时颁布了《全国高致病性禽流感应急预案》，启动了疫情零报告和日报告制度，让广大人民群众及时了解疫情动向，保证信息透明。并且，政府将高致病性禽流感防治资金纳入国家财政预算，扑杀病禽由国家予以合理补贴，强制免疫疫苗费用也由国家承担。6个月后，这场疫情基本得到控制。