不过，增加直属派出机构也引起了一些议论。在一些专家眼里，土地督察制度毕竟还只是外部行政监管，土地违法与土地政策执行“大打折扣”的背后还有很多深层次的制度原因，单纯地加强外部监管不仅增加了管理成本，而且也难以遏制地方政府的用地冲动。中国社会科学院金融所易宪容研究员就很置疑--督察制度的独立性能否保持；派出督察部门作为“权力监督者”和“执法者”，但这一独立的监管机构与监管者谁来监督？如何防止他们与部分违法者的合谋……

“土地调控还因为涉及地理、技术、市场等多方面因素，调控步伐可能非常缓慢，而真正的效果要等半年甚至一年的时间才能显现，尤其还是要看地方政府的表现。”北京一位不愿透露姓名的土地研究专家说。

调整土地收益分配

土地督察制度显然是从向地方政府土地违法开刀的角度进行的新一轮土地调控，而正在酝酿的地价政策则是从土地供应方式入手来发挥土地调控的职能。

8月14日，在全国土地调控座谈会上，曾培炎副总理再次提出进一步加强土地管理的四点要求，除加强土地的管理和监督以外，还要调整土地收益分配、盘活闲置土地以及强化地方政府责任。业内人士评价，这四点包括了几项最重要的土地调控环节，即查处违法行为、土地出让金改革、加大闲置土地的税收成本，以及强化政府责任制等。

在此前的7月25日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，宣布了加强土地调控的三项措施，包括调整利益机制、完善责任制度、健全法律机制等。会议决定，将国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，至此，在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金重归规范管理。

把土地出让金纳入预算管理，意在防止地方政府随意使用这部分资金。1993年分税制改革之后，中央政府把土地出让金全部划归地方政府。由于没有纳入预算管理，土地出让金变成一些地方盲目扩大城市建设规模和兴建“政绩工程”、“形象工程”的主要资金来源。国务院发展研究中心的一份调查报告显示，在一些地方政府的收入中，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入更是占地方政府预算外收入的60%以上。

专家们表示，规范管理土地出让金有望纠正地方在土地开发上的短期行为，使其运用更加透明规范，有助于中央政府更好地利用土地“闸门”进行宏观调控。

改革土地出让金使用制度的另一初衷，是让地方政府更好地履行基本住房保障责任。据介绍，2005年中国内地土地出让金收入高达5500亿元人民币，但用于经济适用房建设的资金只有62亿元，仅占1%多一点。迄今为止，全国仍有70多个地级以上城市没有建立“廉租房制度”。对此，财政部日前下发通知规定，要将土地出让所得的5%用作城镇廉租房住房保障金。

尽管将土地出让收入纳入预算管理的益处显而易见，但也有专家指出，由于此项改革切分了地方政府的“奶酪”，推进起来注定会阻力重重。他们预计，将土地出让收入全部纳入中央预算的可能性不大，很可能是大部分纳入地方财政预算，并建立“国有土地收益金”，给后任政府预留一些发展建设资金。

另据了解，中国国土资源部也将对用于住宅开发的土地供应方式进行重大调整，中低价位和中小套型的普通商品住房将在限套型、限房价基础上实行竞房价、竞地价。值得注意的是，新的地价政策将打破“价高者得”的惯例。

在北京市，有关方面正考虑对采用招标方式出让的土地，在户型、价位等方面提出限制要求，由政府出一个户型要求和房屋底价，和底价最接近的开发企业才有望拿到土地，以保证房屋建成后价格稳定。而在青岛、沈阳等地，相应的限价开发政策也已先行启动。

但也有业内人士指出，由于地价涉及到土地出让金的征收和分配，相关的政策还在酝酿之中，地价政策的出台可能还有待时日。

与土地督察制度、地价政策并驾齐驱的当数土地储备制度。依照《21世纪经济报道》的调查结果，仅在北京，所有住宅用地中，尚有2947公顷土地尚未动工开发建设，这些闲置的土地占土地供应总面积的51%。一边是丰沛的市场存量，而另一边则是土地储备机构的“供地荒”，土地储备制度效能的缺失由此可见一斑。

“目前的体制不仅对存量土地的储备缺乏有效的管理，而且对于增量土地的征用利用也是管理不到位。”严金明教授指出，地方政府在征用土地时往往非常盲目。“只要能征用过来卖出去就算数，不管土地如何利用、何时利用的问题。”

特别是，原有土地储备制度除了造成土地的无序供应之外，最主要的还可能带来相应的金融风险。

据了解，《土地储备管理办法》已进入制订阶段，将对闲置土地的收回、征用土地和土地融资做出相应规定。