将反垄断权力分属三个部门，而且与反垄断法相关的配套细则还没有出台，这可能会阻碍到反垄断工作的进展

行业垄断性案件涉及供水、供电、供气、邮政、电信、交通运输等垄断性行业企业。图为滁州供电公司员工检修线路。王家国 摄

随着8月1日《反垄断法》的实施，执行反垄断的机构也经国务院批准着手组建。据记者了解到的信息，反垄断执法被分属到了三个部门：国家工商总局、商务部和发改委。

国家工商总局设立的是“反垄断与反不正当竞争执法局”，其职责是负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作。

商务部设立的是“反垄断调查局”，负责经营者集中的审查，也就是看同一行业的经营者是否有相互协商、勾结垄断市场的行为，以及相关企业之间并购时是否存在以垄断市场为目的的恶意行为。

发改委的反垄断职能可能归属于其下属的一个职能部门--价检司，负责查处价格垄断行为。

这是中国首次就反垄断成立专门的机构。

工商总局成为反垄断主力

从反垄断执法的划分不难看出，国家工商总局成了以后反垄断的主力。这与过去人们所猜测的发改委或商务部是反垄断主力有所出入。

国家行政学院教授应松年介绍，这与国家工商总局具有反垄断的经验有关。

1994年国家工商总局成立了公平交易局，下设反垄断处，具体负责日常反垄断工作。1998年工商行政管理机关体制改革，实行省以下垂直领导后，反不正当竞争、反垄断执法队伍的建设得到了进一步加强。目前，工商行政管理系统从事公平交易的执法人员已达7万多人。

从1999年至2006年，国家工商行政管理总局连续八年在全国组织开展了反垄断专项执法工作。涉及供水、供电、供气、邮政、电信、交通运输、保险、银行、石油、石化、烟草、盐业等垄断性行业企业。到2006年，全国各级工商行政管理部门共查处行业垄断性案件6479件。

由于《反垄断法》还没有出台，工商总局处理这些案件依据的是《反不正当竞争法》。

除了行业垄断外，工商总局对行政垄断也进行查处，从工商部门执法实践来看，对行政性垄断限制竞争行为的查处有两类：一是地方政府的地区封锁和地方保护行为；二是政府所属部门(公安、交通、民政、卫生、教育等)滥用权力限制竞争行为。由于反不正当竞争法中有关行政垄断的法律责任规定操作性差、力度弱，实际执法中对行政垄断案件的查处难度较大。工商部门在实际执法中积极采取行政建议或行政告诫的方式，制止了大量行政垄断行为。

应松年说，《反垄断法》实施后，工商总局顺理成章的就成了反垄断的主力。

反垄断仍很艰难

虽然成立了反垄断专门机构，而且也有《反垄断法》作为执法依据，但有许多专家认为，这只是搭起了反垄断的框架，要有实质性的反垄断进展还很难。

难题首先来自于执法依据。应松年介绍，《反垄断法》是部大法，具体的与法律相配套的实施细则到现在还没有出来。三个反垄断机构成立后的第一件事，可能就是各自起草与其执法相关的细则。在细则出台前，反垄断行为不会有什么突破。

第二个难点可能来自于刚刚设立的反垄断机构，由于反垄断权力被分配给多个政府部门，而对反垄断机构的监督体系还没有建立，除了多头执法的管理纠葛外，还可能诞生特殊利益背景下的执法歧视。

中国社科院法学所研究员、《反垄断法》立法起草小组专家成员王晓晔在《财经》上发表的文章说：“商务部、国家工商总局和国家发展和改革委员会三家机构分头执法，而这种多头执法，是人们不愿意看到的一种安排，不仅因为就同一职能设置多个机构执法成本高而效率低，而且这些机构之间不可避免地会产生争执和摩擦。”

第三个难点是反垄断的成本。商务部国际贸易经济合作研究院副研究员梅新育在《21世纪经济报道》上发表文章说，《反垄断法》的执行成本相当高昂，发达国家涉及大型企业的反垄断案件审理过程动辄经年累月，诉讼费用数以亿计，当年美国司法部对美国电话电报公司垄断案就历经10余年诉讼。此外人员成本也很高，需要配备大量的反垄断调查人员，目前有限的监管人员难以面面俱到地监控企业的经营行为。

梅新育认为，除了反垄断的成本，还有一个难题是，反垄断机构对跨国垄断行为的监管有限。

梅新育介绍，在华跨国公司的垄断行为在社会上已经引起了广泛的关注，数年前国家工商行政管理局下属公平交易局曾发布过一份关于在华跨国公司限制竞争行为表现及对策的报告，对跨国公司在中国某些行业进行的跨国垄断性交易做了披露。

梅新育说，制约跨国垄断，应当是我国反垄断的重要目标之一，然而在这个经济全球化的时代，面对跨国公司涉嫌垄断的行为，政府很难监控海外跨国公司与其国内子公司、客户之间的贸易。

从目前成立的这三个反垄断机构来看，显然他们对跨国公司的跨国垄断行为还无能为力。

梅新育说，反垄断的难题还来自于，在执行反垄断过程中确保反垄断法不被滥用。

梅新育看来，任何立意良好的法规都有可能遭到滥用，《反垄断法》同样不例外，当它付诸实施之后，也很有可能沦为某些企业打击竞争对手的工具。《反垄断法》第三十八条规定，“对涉嫌垄断行为，任何单位和个人有权向反垄断执法机构举报。反垄断执法机构应当为举报人保密”，这项条款固然有助于发动社会力量弥补反垄断机构监察的疏漏，但也为市场主体出于不正当动机扭曲、滥用《反垄断法》创造了机会。在某些情况下，这种不正当竞争策略甚至可能得到某些部门、某些地方政府的支持。比如，地方企业和政府借口“反垄断”之名，进行地方保护主义等。

由于三个反垄断机构分属不同部门管辖，而且相互之间执行的反垄断的职能又不一样，这就为滥用反垄断法增加了机会。

“反垄断法如果没有完善的配套细则，不能防止以上问题的发生，反垄断法就会陷入进退两难中。”梅新育说。