10月11日，澳大利亚总理霍华德在悉尼研究院发表了《宪法承认澳大利亚土著正是时机》的报告，宣布如再度当选总理，将于18个月内举行和解公投，在宪法前言中加入一个“和解声明”，正式承认澳大利亚土著人民是澳首批居民。

举国惊诧自有缘由

这番讲话引起澳大利亚举国舆论大哗，大家吃惊地发现，霍华德的土著政策要来个“180度的大转弯”。人们的吃惊是与霍执政11年多来的在土著政策上的表现密切相关的。

其一、曾经食言。实际上，1998年竞选时，霍华德就提出到2001年进行关于种族和解的和解公投，但是连任后就束之高阁，一直强调“实在的和解”，绝口不提“象征性的和解”。

其二、拒绝说“对不起”。澳大利亚政府与土著人民的交往中发生了许多恩恩怨怨。1938年之前对土著实行的是“保护”政策，实际为残酷的隔离政策，大量土著人民被赶出家园或沦为枪下之鬼。上世纪30年代末到60年代初，政府对土著人民实行同化政策。大量土著子女被强行从父母身边夺走，送到白人家庭寄养，与原来的家庭完全脱离了联系，造成 “迷茫的一代”，对土著社会文化传承造成很大破坏，产生很多社会问题。即便在60年代以来的“一体化”和土著“自决”过程中，也出现了虐死黑囚事件。1997年，“人权与机会均等委员会”在总结了对土著人民的种种不公正之后，建议国家对土著人民道歉。

但是，霍华德历来拒绝道歉，在“和解公投”讲话中仍然坚持这一立场。他说，集体道歉不会提供前进的基础，道歉只会加重受害文化，那是倒退。

其三、与土著人民关系紧张。1996年霍华德上台后，对土著政策做了很大调整，他标榜“机会均等”和“义务共遵”；改革福利制度，废除“被动福利”，福利要和土著人民的日常表现挂钩；在土地问题上提出“10点计划”，限制土著人民的谈判权利；还解散了“土著与托雷斯海峡岛民委员会”，亲自挑选人员组成“国家土著事务理事会”。这样，土著人民失去了直接与政府对话的渠道。对此他也在讲话中做了自我检讨，承认与土著领袖的对话一度几乎不存在。这些措施自然引起土著人民的严重不满。

其四、未根本改善土著人民民生。统计指出，澳大利亚土著人民的平均预期寿命59岁，要比非土著人民少17岁。死亡率比非土著人口平均死亡率高4倍。统计显示，从2002年到2005年，土著少年受监管率是44-45‰，而非土著少年受监管率仅为3‰；2005年，成年土著服刑率是非土著的15倍；土著人民失业率是全国平均失业率的3倍。只有7％的土著人有大学学历，而全国大学平均入学率为23％。土著人民的失业率也是非土著的2-3倍，甚至更多。平心而论这些指标比过去有所改善，但土著人民处境仍然十分糟糕，与澳大利亚发达国家地位不相称，澳大利亚因此受到国际社会批评。有评论指出，这是霍华德对土著人民漠不关心的结果。

其五、拒绝签署《联合国土著人民权利宣言》。今年9月13日，第61届联合国大会通过了酝酿20年之久的非约束性的《联合国土著人民权利宣言》。只有4个国家拒绝签署，分别是美国、加拿大、澳大利亚和新西兰。澳大利亚赫然在列。在霍华德看来，这是理所当然的，因为土著人民应该融入主流社会，土著习惯法不能凌驾于国家法律。这自然让澳大利亚土著人民大失所望。

醉翁之意路人皆知

对于霍华德在大选前的“回心转意”，拥护的有之，讽刺的有之，更多的还是批评和将信将疑，普遍认为他此举是为了拉抬选情，是为谋求第五次连任总理而祭出的杀手锏。

从时机上看，霍华德的声明无疑具有竞选动机。今年5月是澳大利亚第一次关于土著问题公投40周年，他不在那时发表这番讲话，而是在宣布大选日期的前3天抛出这个计划，并声称将致力于向广大的选区寻求赞成票，像40年前那样以压倒多数通过公投。他的用意不言自明。

其实，霍华德今年在土著问题上还做了另一个大动作。6月，澳大利亚北领地政府发布了题为《小孩是神圣的》报告，大量列举了土著儿童受虐事件，引起澳大利亚朝野的极大震动。6月21日，霍华德政府宣布北领地进入国家紧急状态，并通过议会立法，实行了颇受争议的北领地干预政策，以保护小孩为名向北领地派出部队、警察和医生。媒体认为，土著社区内的社会问题早已有之，霍华德如此兴师动众，不过是在选民面前展示强人形象，谋求选民支持。

工党推出新领袖陆克文以来，霍华德的民意支持率一直落后于陆克文。据说，霍华德善于竞选，曾在2001年和2004年分别用“坦帕移民案”问题和反恐问题挽回竞选颓势，顺利连选连任。此次，他选择在土著问题上大做文章能够如愿以偿吗？

如意算盘似不如意

从目前的情况来看，霍华德这几招的成效不大。

首先，土著人民对霍华德的两项动作既不信任也不领情。对于北领地干预行动，土著社区不安多于欢迎。最近，又有土著社区就干预行动上告法院，如果政府败诉，干预行动将难以为继。对于和解公投问题，土著社会认为，和解是必要的，但更重要的是政府对土著人民受到的不公正待遇进行正式道歉，然后才能实现真正的和解。有的则更尖锐地指出，霍华德是条蛇，他蜕了旧皮，换了新皮，但依然是那条蛇，而且还是那样的毒。这一评论可谓一针见血。

其二，舆论批驳不留情。舆论认为，霍华德的干预行动与土著社区缺乏沟通，是回到了过去的家长制作风，违背土著自治精神，有同化政策的嫌疑。不少人指出，他早就应该在任内完成和解公投，现在才提为时已晚。法律专家分析指出，在宪法前言而不是正文中写入关于土著人民地位的声明，不会引起相关法律条文的修订，因此是无关痛痒的，只具有象征意义而不具有实质意义。有人指出，霍华德不签署9月13日的《联合国土著人民人权宣言》而妄谈象征性和解，显示出其在解决土著问题方面缺乏政治诚意。许多人认为，霍华德搞的是虚伪的政治噱头。就连前总理、自由党人弗雷泽都怀疑霍华德是否出自真心。有政治分析家指出，和解公投是一步险棋，霍华德有可能捞不到好处反而暴露了自己的执政弱点。从目前大量的负面评论来看，这一担忧不无道理。

其三，工党表现不失分。工党对霍华德和解公投的主张立即表示支持。有意思的是，最近，霍华德指责工党表面支持霍华德的北领地干预政策，背后在搞抵制。

在土著问题上工党有明确的纲领，在工党的党纲中明确提出促进和解和社会正义，承认土著人民在澳大利亚建立“首批国家”，将签署《联合国土著人民权利宣言》，继续执行土著人民的“自决”政策等。

实际上，土著问题关系到社会正义问题，是工党的优势领域，工党总理如惠特莱姆、霍克、基廷等在土著问题上都有较好的表现。在土著政策问题上，选民无疑更会看好工党，自由党难以在该领域与工党争胜。所以，有人说，霍华德有可能是在为陆克文打工。

貌似险棋别藏玄机

但也不能由此断言霍华德一定会在土著问题上落败。自1788年阿瑟•菲利普船长登陆悉尼湾至今220年，澳大利亚一直没有彻底解决土著问题。土著问题成为澳大利亚的两难问题。60年代以来，澳大利亚政府基本沿着和解的路线解决土著问题。霍华德政府在土著政策上虽然受人诟病，但并未脱离和解路线。

目前看，各党派均表示将促进和解，可见和解是主流民意。道歉问题则另当别论。不少非土著人民认为，对土著人民的不公正是前辈干的事，自己不应该负什么责任。霍华德也说，道歉了，就等于在胳膊上套上了“黑袖箍”。他的这种思想在澳大利亚公民中是很有市场的。

还要看到，澳大利亚土著人民仅有50万余人，占总人口2.5％左右，不具备左右选举的力量。但是，土著问题是一个全体国民关心的问题，其政策走向牵动选民的神经，这是各派政治力量都注重土著问题的根本原因。所以，竞选各方所算计的不在于土著问题得到怎样的解决，不在于赢得土著选民多少支持，而在于赢得多少非土著选民的支持。

霍华德的“转变”很注意掌握分寸。他勇敢地说出自己错了，“实在的和解”是重要的，“象征性的和解”也是同样重要的。这么做，即满足了那些不满其土著政策的选民，总算表示要对他们有所交代，同时“实在的和解”的理念一点都没变，希望过去支持他的选民依旧支持他。

霍华德久经沙场，他的这招险棋中有着他对选民心态的深刻揣摩。他能否胜算，只有11月24日澳大利亚选民走向投票站的时候才能见分晓。我们虽然不能预见谁能获胜，但可以肯定澳大利亚政府与土著和解的道路仍然漫长。

（作者是中国太平洋经济合作全国委员会助理研究员）